废除“指标制”：改进管理才能依法行政

　　7月22日，北京市公安局宣布，废除全国公安机关沿用多年的“指标制”（《新京报》7月31日报道）。北京市公安局有关负责人在接受采访时承认，“过去交警罚款有指标，反扒民警抓小偷还有指标”。他同时承认，“指标制”存在很大弊端，以交警为例，常常每月集中数日突击完成指标，给百姓造成的感觉就是“交警处心积虑，就知道罚钱”。此外，很多人将警察在执法过程中的许多荒唐的甚至是违规、违法的举动，也都归咎于完成指标的巨大压力，诸如前些年见诸报端的“警察冲到居民家里抓看黄碟的夫妻”案、“强迫处女麻旦旦

　　可以推知，北京市公安局废除“指标制”的初衷之一，就是为了解决上述问题。但是，笔者认为，无论是当初为督促警察努力工作而实行“指标制”，还是如今废除“指标制”，都不可能一劳永逸地解决警察执法中的种种问题。问题的解决，关键还是要全面推进依法行政。反思上述的“黄碟”案、“麻旦旦”案以及诸如此类的案件，便会发现，警察的执法活动无论是否基于完成指标的压力，都存在着严重的违规甚至违法的现象。因此，无论实行“指标制”还是取而代之的“数据常量”，一定意义上说都是公安部门管理方式的问题，而关键在于警察的执法活动应当依照法定的职权和程序进行。

　　当然，从去年沸沸扬扬的“杜宝良”案来看，警察的执法活动看似严格依法进行，并不存在违规或者违法现象，但如果认为这就是实现了依法行政，则是一种严重的曲解。依法行政并不意味着行政机关依照自己制定的规则办事即可，而是首先要求行政机关应当依照宪法和法律的规定行使权力，同时要求所依照的法律法规是“制定得良好的法律”。也就是说，这些法律法规要符合广大人民的利益和意愿，而且构成了相对完善的、具有比较完整的逻辑结构的法律体系。这个问题在“杜宝良”案中有所体现，相关的法律法规要么是规定得比较原则，要么还存在一定缺陷。

　　因此，依法行政的实现不能单靠行政机关，不能单靠行政机关改善自身的执法活动和管理方式。全面推进依法行政，首先，需要各级人大加强和完善立法工作，同时也需要有权的行政机关加强和改善行政法规和规章的制定工作，根据社会发展的需要，不断进行法律法规的“立、改、废”，逐步完善法律体系。

　　其次，要在执法活动中贯彻“执法为民”原则。法律一旦制定出来，其目标和要求的实现有赖于执法者的执行活动。这就要求执法者在执法活动中明确：执法不是为了完成某种“指标”或其他任务，而是为了社会秩序，是为了保障人民的权利和利益。

　　最后，为了督促行政机关依法行使权力，并且在行使权力的过程中贯彻“执法为民”原则，还需要加强对行政权力的监督和制约，不断完善监督体系。这其中既包括人大监督、司法监督，也包括社会监督、舆论监督等。可以说，北京市公安局废除沿用多年的“指标制”，与这些年媒体的舆论监督作用和公众的呼吁有很大关系。

　　总之，北京市公安局能够废除沿用多年的“指标制”，是应当大加肯定和赞赏的。但问题的关键仍然是要全面推进依法行政。

　　（作者系中国社科院政治制度研究室副主任、副研究员）