《中国新闻周刊》：中央政府垂直督察，大有可为

　　(声明：刊用《中国新闻周刊》稿件务经书面授权)

　　中央政府执行统一的土地、环保法律，不只是为了维护全国性法律的权威，而是为了更好地让民众维护自己的权利和利益。也就是说，当民众的权利遭到侵犯，尤其是遭到地方政府侵犯，因而在地方的行政、司法机构无法得到救济的时候，中央政府的执法机构能够向民众提供及时而有效的救济

　　国家环保总局7月31日宣布，该局全面启动组建11个地方派出执法监督机构，包括5大环保督察中心和6大核与辐射安全监督站。这些督察中心对环保总局负责，其主要职责是:在所辖区域内监督地方对国家环境政策、法规、标准执行情况；承办重大环境污染与生态破坏案件的查办；承办跨省区域和流域重大环境纠纷的协调处理工作；参与重、特大突发环境事件应急响应与处理的督察工作；承办或参与环境执法稽查工作；负责跨省区域和流域环境污染与生态破坏案件的来访投诉受理和协调工作等。

　　在此之前，中央政府也建立了土地督察体系，在国土资源部设立国家土地总督察，在全国设立9大土地督察局，代表国家土地总督察履行监督检查职责。其职责主要是：监督检查督察辖区内的耕地保护责任目标的落实情况、土地执法情况、土地利用和管理中的合法性和真实性、土地管理审批事项和土地管理法定职责履行情况、贯彻中央关于运用土地政策参与宏观调控要求情况等等。

　　从时机上看，这两个机构乃是为宏观调控之需而设立的。2004年以来，中央政府即开始进行宏观调控，主要是抑制投资过热。但是两年半过去，效果不彰，投资依然过热，第二季度增长率更是创下10多年来最高水平。如此高水平的增长蕴涵着较大风险，7月底，抑制投资过热开始进入操作期。

　　但出于种种考虑，采用货币政策，调升利率并未成为首选方案，两种替代性办法出台：第一，借政府作为工商业用地垄断性供应者之利，通过控制土地供应的办法抑制投资；第二，强化环保标准执行提高投资门槛，使部分投资无法落实。但是，地方政府官员为了追求政绩最大化，通常不愿认真执行这些政令。事实上，投资过热在一定程度上就是地方政府大幅度放宽土地、环保执法尺度的结果。建立直接由中央政府相关部门管理的土地、环保督察体系，则可以强化对地方政府在土地、环保方面的监督、约束。

　　当然，建立土地、环保督察体系，中央政府还有更长远的考虑，似可视为继工商、税务等部门垂直管理之后，调整中央政府与地方政府关系的另一轮尝试。

　　对土地、生态环境这两项最重要的资源，中央政府和地方政府有不同的考虑。自分税制改革以来，地方政府成为独立的利益主体，主政官员的政绩评价也以本地经济增长业绩为中心，从而形成了地方政府间为了增长的竞争。而地方政府主政官员的流动性，使得部分地方官员的行为具有明显短期化倾向，为了实现短期的政绩最大化，不惜牺牲本地民众在土地、环境方面的权利与利益。因而，在不少地方，经济增长反而带来了农民失地、环境污染等社会问题。

　　中央政府要追求更为长远的利益，就必须约束地方政府的这种恶性竞争。建立直属中央政府的土地、环保督察体系，正是为了实现这一目标，使中央政府更好地在土地、环境这类涉及到长远公共利益的问题上尽到自己的责任。这种督察体系类似于古代的“监察御史”，自可发挥一定作用。

　　但这种作用能否如人们所设想的那样大，能否有效解决现有严重的土地、环保违法违规问题，还有待时间的检验。长期以来，在设计中央与地方关系的时候，通常考虑政府之间关系的时候相对多一些，过分地依靠自上而下的行政监督，而相对忽略了作为一个重要的执法要素的民众的力量。

　　中央政府要尽到保护土地资源和环境的责任，就需要执行全国统一的土地、环保法律。但执行法律不仅仅是政府的事情，归根到底，执行法律乃是为了公共利益，这一公共利益不是抽象的，而必然表现为具体民众的具体权利和利益。因而，中央政府执行统一的土地、环保法律，不只是为了维护全国性法律的权威，而是为了更好地让民众维护自己的权利和利益。也就是说，当民众的权利遭到侵犯，尤其是遭到地方政府侵犯，因而在地方的行政、司法机构无法得到救济的时候，中央政府的执法机构能够向民众提供及时而有效的救济。

　　不管是地方政府的土地违法，还是环境违法，其受害者都首先是本地的具体民众。若中央政府执法机构能向这些民众提供救济，则既更好履行了其保障民众权利的宪法责任，也有效地约束了地方政府。因此，设计政府的法律监督与执行体系，实有必要面向民众的救济需求，向着满足民众主张及维护权利的需求的方向努力。

　　正在组建的土地、环保督察体系似乎缺乏这样的创新性考量，更多的文章还是落笔在上级对下级的行政监督上。事实上，在现实的运作中，土地、环保督察体系或可有更多作为。也即，这些督察机构可受理各地民众在土地、环保问题上对地方政府的投诉，以类似司法程序的方式，作出具有约束力的裁定。

　　(来源：《中国新闻周刊》)