“地方发债”或首发市政收益债

　　“地方政府发债”或开禁引起高度关注，财政部专家接受本报记者采访透露

　　文/本报记者严丽梅

　　据刚刚结束的第13届亚太经济合作组织财政部长会议消息：由国家财政部部长金人庆向会议提交的一份报告指出，“地方政府在一定条件的限制下有可能会被允许发债。”其

　　这是近年来中国财政部门首次在正式场合就放开地方政府举债问题表态。消息一出，引来各方高度关注。

　　地方政府债券，在我国一直是一个禁区。“地方债券”禁区一旦打破，它将会带来什么？财政部等有关部门专家日前就相关问题接受本报记者采访。

　　大势酝酿“剑出鞘”

　　“财政部在这个时候提出这个敏感问题，并不奇怪。因为，今年的经济发展以及宏观调控遇到的问题均表明，形势已经到了这一步，地方政府发债问题已经成为许多矛盾的焦点，变得更加突出。”中国社会科学院货币理论与政策研究室副主任杨涛本月15日接受本报记者采访时这样说。

　　今年，中央政府进行的宏观调控主要针对两大现象，一是地方投资高增长，二是银行信贷高增长。杨涛认为，中央调控的这两大问题的产生，其背后都离不开地方政府的主导。而地方政府的这种主导，一方面，是城市化进程加快、需要大量资金投入背景下的必然需求；另一方面，也是目前分级财税体制尚欠完善，地方政府缺少可持续性的、规范化的建设资金来源导致资金需求得不到满足的结果。随着宏观调控的展开，这个矛盾日益突出。

　　1994年分税制改革后，中央政府的做法是财权上收，事权下移，地方政府可谓“不堪重负”。导致地方财政支出比重过大，财政自给率下降。有资料表明，全国城市基础设施建设的资金缺口，每年高达约5000亿元。

　　尝试首发市政收益债

　　“谈到地方政府举债，我们应该搞清楚，是发什么债？是发一般责任债券，还是发收入债券？这是有本质区别的。它涉及用什么来还债的问题。我认为，将来我们最可能和应该先推出的，是市政收入债券。”财政部财政科学研究所副所长刘尚希接受本报记者采访时这样强调。

　　据刘尚希介绍，地方政府债券一般有两大类，一般责任债券是以税收权与税收收入为担保；市政收入债券则主要依靠收益项目的现金流和收益作为担保，来支付债务本息。刘尚希认为，在地方政府发债的条件具备时，市政收益债券的发行可以放开。而对于发行一般责任债券，实际上就是允许地方搞赤字财政，那是世界上许多国家都不允许的，我国的法律也不允许。

　　目前，我国《预算法》规定：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”不过，专家指出，如果国务院制订并且颁布《发债条例》，就可以在不违反《预算法》的前提下，解决地方发债权的问题。因此，就现实看，发行地方债的关键障碍并不在《预算法》的限制问题。

　　中国社会科学院货币理论与政策研究室副主任杨涛提出，地方政府发债可通过先行试点的方式进行。至于国家会在哪些地方先行试点，杨涛认为，天津滨海新区这样的地区，有可能成为地方政府发行市政收入债券试点的先行者。

　　不良的地方债券是否会导致地方财政“危机”？如果地方政府担保发行的债券无法偿还，资金风险又该谁来承担？

　　杨涛表示，中国地方债券应该采用国家化标准化模式，在法律基础、市场环境都规范的情况下，市场发行的债券，一旦出现风险，那是市场风险，投资者要风险自担，而不论发债主体是政府还是企业。

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