土地新政：宏观调控的治本之策

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　　话题缘起当前，我国建设用地总量增长过快，低成本工业用地过度扩张，违法违规用地、滥占耕地现象屡禁不止。来自国家统计局的最新统计数据显示，今年以来，我国固定

　　宏观经济平稳运行的迫切要求

　　罗必良

　　对农民生存之本的掠夺及其根源

　　如果说计划经济时期通过工农产品价格“剪刀差”政策挤压的是农民的经济剩余的话，那么，20世纪90年代以来通过对农村土地的圈占来获取土地农转非价格“剪刀差”，则是对农民生存之本的掠夺。

　　2002年全国土地使用权招标拍卖收入平均每亩为35.67万元，而对征地农民的补偿通常只有每亩1.5万—3.5万元。2001年国家一、二级土地市场上的收入和融资分别比2000年增加1.1倍和1.3倍，一级土地市场收入占国家财政预算外收入的26.36％。在沿海发达地区，有的县市土地出让金收入已占到地方财政收入的一半以上。近10年来，国家向农民征用土地约一亿亩，利用垄断的一级市场的制度与征地费价的剪刀差，从农民那里获得土地资产至少2万亿元。土地批租的巨大级差收益已经成为部分地方政府的“第二财政”。

　　圈地之风盛行，根源在于两个方面:

　　第一，土地征用以及对土地一级市场的垄断，导致一方面农转非的土地资源配置被排斥在市场机制之外，另一方面农民无法成为独立的市场经营主体，也不可能通过市场分享农地转用租金。征用的强制权与市场的垄断权，极大地刺激了地方政府利用行政强制力征用土地的欲望。

　　第二，以“公共利益”的名义追求利益与政绩。虽然法律明确规定土地征用须以公共利益需要为目的，但却未对公共利益作出明确的界定，从而使得各级地方政府将征地范围肆意扩大。

　　肆意圈地，致使我国耕地面积急剧减少。2000年我国耕地面积为19.24亿亩，2005年减为18.31亿亩，年均减少1848万亩，目前全国人均耕地仅1.4亩，正在一步步逼近安全的底线。并由此导致了4000万农民失去土地，成为“三无人员”(即无地可种、无业可就、无保可享)。

　　土地新政五个亮点

　　可以说，加大土地调控力度，进一步收紧土地“闸门”，既是解决当前土地管理失控状况的客观需要，也是实现宏观经济平稳运行的迫切要求。与以往的政策相比，作为土地新政的《通知》有五大亮点:

　　第一，强化了地方政府土地管理的责任，完善了责任内容，明确了考核依据。亮点是对政府土地管理工作实行问责制。《通知》明确了三种需要追究政府领导责任的情形:一是对辖区内发生土地违法违规案件造成严重后果的；二是对土地违法违规行为不制止、不组织查处的；三是对土地违法违规问题隐瞒不报、压案不查的。

　　第二，修改土地利用计划管理的方式与程序。包括:将新增建设用地控制指标(包括占用农用地和未利用地)纳入土地利用年度计划，以实际耕地保有量和新增建设用地面积，作为土地利用年度计划考核、土地管理和耕地保护责任目标考核的依据；调整了原来由国务院分批次批准的城市农用地转用和土地征收的审批方式与程序。

　　第三，严格治理“以租代征”等突出问题。比如:针对当前“圈地风”之后刮起的“租地风”，强调了农用地转建设用地必须符合土地规划，禁止擅自将农用地转为建设用地。针对工业用地出让价格过低以及其他土地违法违规行为，强调了相应的法律责任与行政责任追究。

　　第四，完善了土地利益分配机制。要求提高新增用地土地有偿使用费缴纳标准，缴纳范围包括那些没有经过批准的新增建设用地。同时，国有土地使用权出让总价款将全额纳入地方财政预算，缴入地方国库，实行“收支两条线”管理。

　　第五，强调保障被征地农民长远生计。重申了征地补偿安置以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障的原则。规定土地出让总价款必须首先足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费以及补助被征地农民社会保障所需资金的不足。

　　土地管理进一步变革的重点

　　可以预期，土地新政对“圈地风”、“租地风”以及其他土地违法违规行为会起到明显的抑制作用。但是，关于“公共利益”的范围、征地权力的约束以及农田保护的利益补偿等诸多的关键问题还有待突破。

　　因此，有必要在《通知》落实的同时进行进一步的政策调整，重点在于:

　　第一，确定公共利益的范围，严格限制征用权的行使。公共利益与征地权行使紧密关联，由于征地权是属于政府的强制性权力，必须明确公共利益的范围并对征地权的行使加以规范。基本方向是:缩小范围、约束权力。鉴于公益性、经营性建设用地在界定上的模糊性并约束相应的合谋与寻租行为，现阶段可以考虑以法律法规的形式列举征用权行使的条件以及征地的具体范围，与此同时建立对征用权行使的监督制约机制。

　　第二，建立合理的征地补偿机制。基本方向是价格市场化生成。国家“土地征用权力”的体现，不是表现为“低价格”，而应该表现为“购买”的强制性与“转让”的服从性方面。征地按市价补偿的制度含义在于，除了防止公益用地与非公益用地的配置误导，还降低了被征土地与进入市场交易土地的差价，有助于从源头上根治“权力寻租”；同时，一旦政府财力构成征地数量的经济约束，就等于给最严格的耕地保护与农地转用的最优利用提供了“双保险”。

　　第三，农田保护的制度补偿。农田保护的目的是为了保证国家粮食安全的公共利益，但牺牲了农民对农用地自由耕种的选择权利，隐含着农地使用权的产权弱化。因此，与征地补偿相类似，国家应该对基本农田保护区的农民所支付的机会成本实行财政补贴，以增强农民参与基本农田保护的积极性，保障农田保护区的农民的基本权益。

　　作者系华南农业大学经济管理学院院长、教授、博导，广东省特聘教授

　　新一轮土地调控对广东影响不大

　　谭炳才

　　从全国看，今年上半年宏观经济运行中存在的一个突出问题，就是固定资产投资增速过快。今年1月—6月，全国城镇以上固定资产投资完成36368.35亿元，同比增长31.3％，高于GDP增长近20个百分点，处于不正常的高增长区间。分析固定资产投资增长过快的原因，除了地方政府盲目追求GDP增长政绩外，关键的因素是没能把住土地的“闸门”，致使一些低水平重复建设项目能够上马开工。《关于加强土地调控有关问题的通知》旨在强调严把土地“闸门”的土地调控。

　　运用土地作为宏观经济调控工具效果更猛更快

　　把土地作为宏观经济调控的工具，其政策效果往往比使用金融、信贷、税收等经济手段要猛得多、快得多、直接得多，因而其负面作用也大得多。这是因为土地调控是一种强制性的调控，是由政府通过行政手段来控制土地的供求调控经济增长的快慢。这种强制性的调控方式容易引发经济的“急刹车”，如果处理不好会破坏宏观经济的正常运行。当前，国家运用土地作为调控手段，充分体现出中央要放慢经济增长速度的坚定决心。

　　我省经济增长的投资拉动效应正逐步弱化

　　新一轮的土地调控主要是针对全国固定资产投资增长过快而采取的重大措施，对广东经济运行不会造成太大的影响。这是因为:一是广东固定资产投资处在理性增长的合理区间，不会因为土地的供给偏紧而有大的波动。今年上半年，广东完成全社会固定资产投资3230.89亿元，比上年同期增长20.5％，比上年同期增幅提高4.3个百分点，比全国平均水平低9.3个百分点。广东近年保持了投资增幅低于全国平均水平，经济增长高于全国平均水平的态势，反映广东投资效益稳步提升，经济增长的投资拉动效应逐步弱化。

　　二是工业用地成本的增加对招商引资的影响不会太大。根据《通知》有关规定，这次调控的对象主要是针对工业用地，规定工业用地出让最低价标准不得低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定收取的相关费用之和。由于广东土地的市场化改革开展得比较早，对农地的补偿标准按上限执行，土地价格早已被推高，目前基本不存在“零地价”招商的问题。加上经济结构转型，实行“招商选资”，对落户广东的项目偏向重型化、高级化，对土地密集型项目设置较高门槛，因而广东土地使用效率比较高，土地供应优先保证大项目、高科技项目。

　　三是目前仍有较大数量的土地储备。2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》出台，实行严格的土地管制，大力清理各种乱占耕地的开发区。而在此之前，广东各市、部分县已办有一个以上工业园，储备了较大数量的工业用地。

　　四是房地产的土地供应全部实行“招拍挂”，完全由市场配置资源，对房地产行业影响不大。

　　作者系广东省政府发展研究中心宏观处副处长

　　为把牢土地闸门提供完善的政策依据

　　王冰

　　《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》的颁布，进一步调整和完善了我国的土地政策，对目前各地在城市工业化、农村城镇化过程中通过钻政策“空子”，竞相以零地价或负地价招商引资等违法违规用地行为采取了“急刹车”，为确保土地这一人类生存和经济繁荣的基础，对各级政府下达了总动员令。

　　土地对于人类的生存和发展至关重要。从人的最直接的生存方面看，土地是一种最基本的、不可缺少的生产资料，直接参与农作物的自然再生产过程，提供人类所需要的粮食、蔬菜、水果、棉、麻等产品，满足人类吃、穿、用的生存需要。从生态学的观点看，土地是所有生物生存、生活、繁衍的基础，一切生物将依附于土地，故土地被我们称为“大地母亲”。从社会经济发展的观点看，土地还有更加广阔的用途，如城乡居民住房、交通运输、水利设施、旅游景观以及工厂用地等建设事业，都必须以土地为基础。

　　然而，土地基本上属于不可再生性资源。对于中国来说，由于荒原、冻土、戈壁、沙漠等无用土地占据了相当大比例的国土面积，所以土地资源更是弥足珍贵。故我们的祖先早已认识到土地资源对于中华民族长期生存的极端重要性，很早就形成了珍惜土地、长期保养土地的观念以及“但存方寸土，留与子孙耕”的忧患意识。一直以来，我国以7％的土地，养育了世界22％的人口，并且土壤几千年来基本上没有退化。但是，随着20世纪下半叶以来我国人口和经济快速增长带来了人的需求的巨大增长，我国的土地在与日俱增的开发、浪费和破坏的重压下，更显得捉襟见肘。

　　在这种严峻情势下，把好土地利用的“闸门”，就成为各级政府义不容辞、刻不容缓的责任。政府具有为公共利益的需要依法强制征用土地的权力，但政府同时具有保护土地，保护耕地，维护粮食安全和生态安全的责任。具体到我国的国情来说，后者显得尤其重要。但是，一段时间以来，在通过实现经济利益完成经济发展指标的驱动下，政府偏重于前者而放松了后者，出现了政府因为公共利益，为了经济指标，为了致富一方而对违法用地现象查而不严，抓而不究，睁一只眼闭一只眼，任其发展的状况。《通知》明确地方各级政府主要负责人要对本行政区域内所有实际发生的用地负责，明确了考核要以实际耕地保有量和新增建设用地面积为依据，对各级政府所辖区域内违法占用土地实行严格问责制等要求，这将有利于杜绝现存的只对耕地负责、不管其余土地的合理利用，钻耕地占补平衡政策的“空子”，侵占好地、以劣地和次地充数蒙混过关，甚至用以前留下的所谓“闲置地”为由，提高工业建设用地面积等隐蔽的违法违规用地行为。一句话，《通知》的颁布，为政府把严土地利用闸门提供了新的、完善的政策依据。

　　作者系中共广东省委党校经济学部教授

　　土地新政对房地产市场利多非利空

　　易宪容

　　《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》，要求从土地利用规划和计划、土地出让、土地审批、土地征用、土地收益分配、土地监管、耕地保护、土地管理责任制度等方面全方位地对中国的土地进行管理与调控。有评论指出，该文件的公布，标志着我国土地宏观调控体系的初步构建，也将对国内房地产市场产生巨大的影响。

　　问责制将提高土地使用的效率，增加房地产开发用地

　　首先，土地调控新政对房地产市场的影响表现在对地方政府权力约束与问责上。也就是说，今后土地资源使用应该按照在中央政府所厘定的规则进行，谁违规谁就得承担责任。如果这样，那么国内目前那种房地产开发短期暴发的局面会有所改变，而且土地的规划性与集约性使用也会增加土地使用的效率，增加房地产开发用地，而不是土地供给的减少。

　　对工业用地限制将减少对土地市场炒作与寻租行为，同样增加房地产开发用地

　　其次，对工业用地以市场价格机制的方式来规划与约束，既能够减少土地隐性闲置与浪费，也能够把一些利用审批工业用地来炒作土地的人清除出土地市场，从而减少对土地市场炒作与寻租行为。这自然会提高土地的使用效率，增加土地的供给。可以说，在目前国内土地审批上，工业用地利用效率低、浪费严重是十分普遍的现象(而禁止土地的“以租代征”也同样会增加土地供给)。同时，对工业用地的限制，自然会改变以往那种以土地的优惠来吸引外资的政策。

　　土地补偿及税费标准上升只压缩了政府收入，不影响土地拍卖价格

　　再次，有人说，如果提高新增用地补偿标准，增加建设用地税费标准，会让土地的价格快速飙升，从而引起房价快速上涨。其实，这只是房地产开发商借土地新政来推高房价。实际上，如果以往从农民那里征地补偿每亩4万元，政府征地后拍卖50万元；现在补偿增加一倍到8万元，政府拍卖可能为30万或40万(由于土地市场规范后供给增加)。也就是说，征地增加对农民的补偿，对土地拍卖的价格是没有影响的。而土地拍卖价格的高低在于房价的高低，在于土地供求关系。如果国内房地产开发商借地价上涨推高国内房价，那么国内房价所吹起的泡沫也就会越来越大，中国房地产市场离泡沫破灭也就不远了。可以说，土地补偿及税费标准的上升，只不过是政府收入部分压缩，它并不会影响土地拍卖价格的高低，更不会影响房价上涨。

　　还有，土地出让金纳入地方预算管理，明确地方政府权责，这种管理体系能否减弱地方政府对土地审批的冲动，能否堵住地方政府官员与房地产开发商合谋掠夺农民与拆迁居民财富的途径，仍然有待观察。因为，从目前国内房地产市场披露出来的一系列问题来看，官商合谋不仅是国内房地产业许多问题的根源，而且其方式多样。对于新的土地出让金政策，地方政府及开发商同样会有新的应对方式。

　　总之，土地调控新政对国内土地市场会产生不小的震荡，对一些地方政府违法行为会有所制约，土地市场秩序也会由此建立起来。同时，它对国内房地产市场影响虽然很大，但这种影响是利多而不是利空。房地产开发商以此来炒高房价，政府必须严厉打击。

　　作者系中国社会科学院金融发展与金融制度研究室主任、研究员

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　　土地新政新在哪里

　　地方政府对土地管理负总责

　　《通知》明确提出，地方各级人民政府主要负责人应对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责。

　　根据《通知》的有关规定，新增建设用地控制指标(包括占用农用地和未利用地)将纳入土地利用年度计划，以实际耕地保有量和新增建设用地面积，作为土地利用年度计划考核、土地管理和耕地保护责任目标考核的依据；实际用地超过计划的，扣减下一年度相应的计划指标。

　　国家在进一步明确土地管理和耕地保护责任的同时，将严格实行问责制。

　　统一工业用地最低价标准

　　《通知》明确提出，要建立工业用地出让最低价标准统一公布制度。今后，国家将根据土地等级、区域土地利用政策等，统一制订并公布各地工业用地出让最低价标准。

　　根据《通知》的有关规定，工业用地出让最低价标准不得低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定收取的相关费用之和。工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准。

　　“以租代征”被明令禁止

　　《通知》明确提出，禁止通过“以租代征”等方式使用农民集体所有的农用地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模。

　　通知指出，凡未依法办理农用地转用审批，国家机关工作人员批准通过“以租代征”等方式占地建设的，属非法批地行为；单位和个人擅自通过“以租代征”等方式占地建设的，属非法占地行为。要依法追究有关人员的法律责任。

　　提高建设用地税费标准

　　《通知》明确提出，将提高新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准和城镇土地使用税、耕地占用税征收标准。

　　此举相当于提高土地占用成本，有利于盘活闲置土地、提高现有建设用地利用效率。