企业破产走向有法可依（专家视点）

　　● 现行破产法规多层次不统一

　　● 制度改革直接关系金融生态

　　● 新规进行全方位突破性调整

　　今年8月27日，企业破产法在十届全国人大常委会第二十三次会议上表决通过。新破产法的立法工作始于1994年，历经12年终于破茧而出，这标志着从政策性破产开始走向依法破产。

　　竞争是市场经济的本质要求，而竞争机制有效运作的基本前提，是存在着一个有效的破产制度。作为市场经济的制度性基础设施，破产制度在现代市场经济中不可或缺。虽然不同的国家选择了不同的破产制度模式，但有效的破产制度都兼具效率和公平的功能。

　　我国的企业破产至今实行的是政府主导下的政策性破产，企业破产更多地取决于政策性因素而不是破产法的约束。这尽管在某种程度上也推动了资源的有效配置，但其弊病日益显现。

　　现行的破产法规体系多层次、不统一，据统计，涉及破产、重组和合并的并不在统一的破产法框架内的法规和规章有60部之多。破产企业的上级主管部门几乎主导了从“申请宣告破产”开始的整个破产过程，破产程序在一定程度上成为一种行政程序和政府安排。不统一的法律结构还导致不同企业在法律适用上的不平等，企业在破产裁定中存在多方面的差别，债权人和债务人无法形成一个稳定的法律预期。

　　企业破产率低，即使在破产高峰年份也不过千分之一，西方发达国家的企业破产率一般在1％左右。国有企业的主要出资人是国家，主要债权人是国有银行，从而政府承担着相当大的破产成本，因此兼并被政府作为破产的主要操作方式并辅之以债务冲销。1994－2005年，实施政策性破产3658家，核销银行呆坏账准备金超过2000亿元。然而，退出市场依然困难，出现了排队等待破产审批的景象。据调查，目前全国符合关闭条件的资源枯竭性矿山和国有企业还有2000余家，涉及金融债权2400多亿元。受核销银行呆坏账准备金额度、政府财力以及社保体制不健全等因素的制约，这些企业一时难以退出市场。

　　企业破产的债务清偿率低，一般在7％－15％之间，包括银行在内的债权人的权益得不到有效保护，导致银行在通过破产程序处理企业债务问题上的消极性。企业职工的安置和保持社会稳定一直被置于保护债权人利益之上，破产的社会成本实际上被隐蔽地转嫁给了债权人，同时债权人提起破产诉讼和分配财产的权利在现行破产制度下受到极大的限制，破产政策在实践中又常常被滥用，这就严重损害了债权人的利益。在对债权人权利缺乏有效保护的环境中，银行惜贷，优势企业的扩张同样遇到融资障碍。因此，破产制度改革已经直接关系到我国金融生态建设。

　　破产在很大程度上失去了推动好的公司治理及企业重组的作用。由于清算比重组享受更优惠的待遇，国有企业的经营者、地方政府和主管部门更愿意企业破产清算而非兼并重组。破产已不是威胁而是一种用于逃债的诱惑，从而出现了“无法退出与破产逃债并存”的现象，一方面大量无效率企业无法通过破产退出竞争，另一方面部分国有企业为了摆脱债务选择恶意破产。

　　我国破产制度既有设计上的问题也有执行中的问题，理性的选择是通过“边执行边修订”使破产制度日趋完善。新破产法正是在这一思路下，针对政策性破产的弊端，破产数量逐年大幅度上升、破产企业类型多元化以及涉外破产、跨境破产和金融机构破产不断出现的新情况，从设计原则理念到破产程序执行进行了全方位和突破性调整。到2008年底政策性破产退出历史，国有企业将实现依法破产，进入市场化的有序退出机制。

　　虽然新破产法还只是完善我国破产制度进程中的一个阶段性成果，距离合意性标准尚有相当距离。例如，破产管理人制度、债务人的惩罚机制、执行中的法律和金融制度支持等需要进一步规范。但可以预见，在统一的法律框架下破产法的可操作性和执法效率将逐步提高。

　　（作者为南开大学经济学院教授，博士生导师）