评论：解放新论:高龄纳保是不是一种公共投入

　　问：前几天，从报纸上看到，上海推出了新的社会保障政策：“凡上海城镇户籍中年满70周岁，在上海居住、生活满30年，且未纳入基本养老、医疗保险制度以及未享受征地养老待遇的老人，给予享受新制度规定的养老、医疗保障待遇，新的办法从2006年9月1日起执行。”应该说，这是一件好事，能让更多的人享受社会福利。但是，一些高龄老人以前并没有缴付过社会保障金，这点似乎有违“先尽义务，后享权利”的社保原则。是否可以说，政府实行高龄纳保是一种公共投入呢？

　　———上海逸仙路167弄陈平

　　答：这项新政策的出台，显然与最近一段时间公众与媒体热议的收入分配改革“调高、扩中、提低”中“提低”的对策思路相关。有观点认为，“调高”和“扩中”都不是一朝一夕的事，不能指望一蹴而就；而“提低”则是比较容易着手去做的事情。这个说法不无道理。但是，问题千头万绪，要一一解决，恐怕还得有个先后次序。所以，首先要找出而且要找准最困难的社会贫弱群体最迫切希望解决的问题。

　　从长远看，上海推出的这项新政策意义不可小看。上海是我国第一个迈入老龄化门槛的大城市，1982年人口普查时，上海市的老龄化程度已经“达标”。20多年后的今天，65岁及以上的老年人口已经有212万人，按户籍人口算，老龄化程度达到了16%；即使是按常住人口算，也占到了总人口的12%。而这项高龄纳保政策，能解决近10万高龄无保障老人的基本社会保障问题。

　　特别需要注意的是，在“十一五”期间，上世纪90年代后半期下岗、失业的所谓“40—50”大军就要陆续进入老年期，他们中的一部分人，尤其是那些曾在集体单位工作的老职工，很有可能在转制并轨的过程中，失去享受社会保险待遇的资格，如果那样，他们的晚年生活就难以得到保障。因此，政府为他们提供必要的社会津贴，也是义不容辞的责任。有了现在这项制度，在这批人进入70岁以上的高龄期时，就有可能获得稳定的生活津贴和适当的医疗保障。同时，这也将会使这批生活经历坎坷的老人感到活得有质量、有奔头。从社会保障的理论或相应的国际惯例看，向公民提供资金保障的方式有三种：一是社会保险（SocialInsurance），二是社会救助（SocialAssistance），三是社会津贴（SocialAllowance）。前两种保障方式，近年来已经为公众所熟知，而社会津贴的方式对国人来说还比较陌生。

　　一般理解，“社保”是社会保险制度的简称。既然是社会保险，那么，就要先尽参保缴费的义务，再享受社会保障等福利。因为社会保险制度的资金来源于劳动者和用工单位的共同缴费，政府则在资金出现缺口时担任托底的“最后出台的角色”。上海这近10万无保障的高龄老人，过去显然是由于各种主客观原因在劳动年龄时就失去了参保资格。所以，以“先尽义务，后享权利”的社会保险方式来解决问题，就对不上路子了，而是要有特殊的措施。从这一点来说，实行高龄纳保是一种公共投入，体现了政府的公共服务职能，是对社会保障体系的进一步完善。

　　当然，新制度也不能理解为社会救助即低保制度。因为低保制度是针对已经陷入贫困窘境的公民的。实行社会救助制度时，必须先经过调查，确认申领者确为“穷人”，然后经过一整套法定的行政程序审查通过后才能发放。同时，低保制度的救助标准一般偏低，对高龄老人并不适合。

　　上海推出的新制度，是一种以年龄划分的带有“普惠”色彩，并能够同时应对老年和疾病两种社会经济风险的老年社会津贴制度。只要上了70岁，没有享受其他养老和医疗保障待遇的，都可以得到这项新制度的惠顾。显然，新制度完全符合社会保障理论中列出的社会津贴制度的基本特征。现在看来，从理论上把问题谈清楚是有必要的，也建议在正式文件中和媒体上，把所谓“高龄纳保”的提法用“享受高龄（养老、医疗）津贴”的提法来替代。这样可以更加准确，也可以避免引起误解。

　　新制度的资金来源应该是公共投入。因为这种保障方式，实际上是被用来弥补政府社会政策框架体系中可能出现的空白或薄弱环节的缺憾。更深入地探讨，新制度应该被看成是一种社会投资。新制度的受惠者实际上不仅是这近10万高龄老人，老人的子女也会因此大大减轻经济负担而受益匪浅，这可能惠及到几十万人。初步估算，受惠者大约能占到上海城市户籍人口的十分之一。而因为实施新制度释放出来的居民可支配收入，也会投入到消费市场中。因此，从宏观层面看，政府的投入并非只有社会效益，经济效益也可能是相当可观的。

　　新制度的加入，使上海在老年保障方面的制度安排更加完整了。当前，作为长远目标的“构建社会主义和谐社会”和作为近期目标的“收入分配改革”，正在成为公众关注的焦点。新制度在这方面产生的积极影响，也是显而易见的。

　　因此，不管从哪个层面看，上海出台“高龄有保障”的新制度，都是值得叫好的。（作者:中国社会科学院社会政策研究中心研究员 唐钧）