试论城管行政执法与城市经济建设的关系

　　一般认为，我国城市现阶段的三大中心工作是经济建设、社会稳定和城市管理。

　　从目前我国城市管理研究的一些成果看，大多将现代城市管理分为狭义的城市管理和广义的城市管理：把城市政府对城市的经济、社会、文化等各个领域的事务的管理，称为“广义城市管理”；把城市政府对城市基础设施和公用服务设施以及市容市貌的管理，称为“狭义城市管理”。我们从这里可以看出，将“经济建设、社会稳定和城市管理”列为城市

　　现代城市管理的一大原则是法治原则。在当前，在我国法治化水平总体较低的情况下，城市管理的法治化水平也还处于一个较低的水平，主要表现是城市管理法制建设不配套。近年来，国家有关城市管理的城市规划法、土地管理法、房地产管理法等相继出台，各地城市也制定了一些相应的法规、规章等管理规定。但有些急需操作的法规和地方法规尚不配套，使相应的执法及执法体系的建设与管理存在死角和盲点。

　　但是不可否认的是，依法管理、依法治理城市已经成为一个大趋势。在这一过程中，城市管理行政执法是推进城市管理法治化的一个极其重要的方面。城管行政执法，即城市管理行政执法，“主要是指城市管理主管机关及其工作人员依照法定职权和程序，对城市管理行政相对人和相关事务直接实施相关法律、法规和规章的行为。”

　　城市管理行政执法从宏观上讲，包括了我国改革开放以来法制化建设历史上的城建监察、城市管理联合执法、城市管理综合执法和目前的城市管理相对集中行政处罚权等阶段。从全国范围来讲，当前的城市管理行政执法主要也是指在城市管理领域内推行的相对集中行政权制度。“所谓城市管理相对集中行政处罚权，就是把涉及城市市容市貌管理的行政处罚权集中到一个机关来行使。”

　　在当前以经济建为中心的城市工作中，经济建设与城管行政执法的关系是怎样的呢？

　　经济建设讲的是效益、利润，即如何以最小的成本获取最大的效益。在目前的城市经济建设中，各级政府主要关心的是如何吸引更多的投资、如何获得更高的ＧＤＰ增长率，以及由此带来了多少的税收等问题。而城管行政执法则关心的是如何贯彻城市管理的法律、法规、规章，如何营造一个良好的城市环境，如何维护好城市市容和环境卫生，如何确保行政相对人在城市管理法律面前的公平待遇等问题。可以说，城市经济建设的本质是效率，城管执法的本质是公平。因此，城市经济建设与城管行政执法的关系在本质上说是效率与公平的关系。

　　表面上看，城管行政执法与城市经济建设是矛盾的，正像效率与公平存在矛盾一样。为什么这么说呢？首先，城管行政执法必须有相应的投入，也就是说，城管行政执法是有成本的，这种成本分为立法成本和执行成本两个方面。其中立法成本就是立法机关为城市管理所作的立法而耗费的成本，这是城管行政执法的间接成本。执行成本有三个：维持城管行政执法机关正常运转需要支出的费用，保持一支执法队伍的支出和必要装备的费用，实施执法行为所耗费的费用。这是城管行政执法的直接成本。城管行政执法的成本必须从政府的财政收入中付出，这与经济建设取得效益是矛盾的。其次，从某种角度上说，公平会牺牲效率。发展经济，由于追求的是效益、利润，因此，它需要的是最有效率的手段；而城管行政执法往往却限制了经济发展过程中一些手段的采取，如不得超出店面扩大经营面积、不得随意设置广告牌等等。

　　现实中，一部分人就是这样看城管行政执法的，认为强调严格执法、严格依法行政在当前我国的法治环境不是很好的情况下，不仅不会促进经济发展，而且客观上会影响到整个地区的投资环境，会拖经济建设的后腿。特别是一些中小投资者持有类似的看法。一旦要拉个广告横幅、在门前摆个广告牌或是搭台搞促销、请施工队做个门头装潢等等而没有事先得到有关部门的批准或是同意，被城管执法人员查处时，他们就认为城管执法是在找他们的麻烦，还说投资环境不好之类的话。

　　实际上，这种把城管行政执法与城市经济建设当成是一对矛盾的看法是非常错误的。我们认为，把二者作为一对矛盾，是将发展经济建立在游戏规则之外的错误观点。

　　我们知道，我国改革开放以来，经济体制的改革就是一个逐步破除计划经济、逐渐建立市场经济的过程。市场经济主要是以利益为取向的交换经济，它要求的不是“重义轻利”的道德观，而是含义合法取利的法治观，重效率是市场经济的规律。马克思主义者并不是抽象地反对利益观，而是肯定“每一个社会的经济关系首先是作为利益表现出来”的唯物主义者。市场经济以产品进入市场进行交换，追逐的目的是利益，由此才能构成市场，进而使市场经济得以发展。因此，市场经济活动的主体规则，既不可能是国家的行政式的强权命令，也不是温情脉脉的道德化的理想人格，而是代之以公平、中立、理性为特征的法律。不论是公权力主体还是私权力主体，在市场经济活动中的行为规则只能是法律，这就决定了市场经济只能是法治化的经济。

　　市场经济的生命在于公平竞争，而公平竞争只能建立在统一的规则之上，这个统一的规则就是上文所说的以“公平、中立、理性”为特征的法治。因此，我们说市场经济是法治经济。没有大家都普遍遵守的游戏规则，就没有真正的公平竞争，也就不可能建立健康的市场经济。

　　因此，对不遵守法治规则的经济行为，如果不加以制止和纠正，在纵容个别人获取法外利益的时候，对法制大厦的破坏作用是不可估量的。所以，从这个意义上说，城管行政执法只有严格执法、依法行政，才能保证所有参与市场经济的主体有一个公平的社会环境。我们完全可以这样说，一个好的投资环境，必须是一个公平的投资环境——只有法治才能带来公平，我们不能容忍任何的规则之外的利益存在。这才是市场经济的真谛。

　　可见，在建设社会主义市场经济的过程中，由于我们国家已经确立了“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略，城市经济建设与城管行政执法的关系是完全统一的、相互促进的关系。统一，就是统一于法治的总框架之下。相互促进，就是严格执法、依法行政有助于建立公平的法治环境，公平的法治环境是发展市场经济的必要条件；而当社会经济得到发展后，城管行政执法无论从执法的社会环境、还是执法所需要的各种物质和技术条件，都会得到更大的改善。作为法治的一个组成部分，城管行政执法得到更好地发展，就是对整个国家法治建设的有力推动。（作者单位：南京大学法学院）