评论：地政改革要向失地农民倾斜

　　据《中国经营报》报道，国土资源部人士透露，《土地出让金收支管理办法》已基本修订完成。该文件提出调整建设用地出让涉及的“两税一费”：城镇土地使用税提高两倍，新增建设用地有偿使用费和耕地占用税各提高一倍；在财政部系统（即国库）中设立“国有土地有偿使用专账”，按照国有土地出让金收入的一定比例建立“国有土地收益基金”，地方政府不得作为当期收入安排使用。

　　近两年来，人们几乎已经达成一种共识：一些地方政府严重依赖土地财政，严重扭曲了地方政府的治理行为。针对这种情况，各方面也积极地探求地政改革之道。上述改革方案确实可以解决部分问题，但要解决全部问题，问题还要复杂一些。

　　土地财政大体上涉及中央政府、地方政府、农民、开发商、城市居民等五个利益主体，其间涉及政府之间的权力分配关系，也涉及政府与民众的关系，又涉及社会不同群体的利益关系。一般情况下，地方政府希望看到土地开发带来地价上涨和地方财政收入增加，开发商乐意看到自己开发的地产项目房价飙升。而由于一些征地拆迁补偿政策落实不到位，农民和需要买房居住的城市居民则可能在不同的环节上，蒙受福利损失。比如，在征地环节，农民的权利可能受到不公平对待；在房地产开发环节，如果房价上涨到一定程度，也会让城市居民陷入住不起房的困境。

　　也正因为地政所涉及的利益关系十分复杂，因而，地政改革其实涉及多个目标。至少可以解析出五个目标：第一个、也是最浅层的目标是抑制投资过热，稳定宏观经济。为此，中央政府已经出台了若干政策，主要是规范工业用地的供应；第二个目标是抑制房价过快上涨，让城市居民能够住得起房。这既是短期目标，也是长期目标；第三个目标是调整中央与地方的土地收益分配。因为在目前的分配格局中，地方政府享有全部土地出让金收入，中央政府只能分享“两税一费”，数额较小；第四个目标是重新分配土地管理权力；第五个目标则是保障农民的权利和利益。

　　显然，这些目标性质不同，其间甚至可能存在冲突。比如，抑制房价上涨，合乎逻辑的手段是敞开供应土地，而这会与宏观调控的目标相冲突。因此，权衡各种目标，从中选择出真正核心的目标，并采取有效措施实现该目标，就是一个公共选择难题。

　　目前的一个问题是，对此进行选择、决策的，主要是土地、财政与建设部门。人们难免担心，这些部门可能会按照自己的视野，设计地政改革方案。由此出台的改革方案，可能侧重于调整中央与地方的土地管理权和土地出让收益分配。

　　但对此问题，应十分慎重。近年来，学界普遍认识到，分税制改革后地方政府事权过大而财权过小，是诱发地方政府挖掘土地财政潜力的一个因素。因此，土地收益分配调整应当纳入更大范围的中央与地方政府财权、事权划分的框架中予以通盘考虑。否则，简单地缩小地方政府土地收益份额，很可能诱发地方政府在制度外另寻财路，而遭受损害者依然是一些弱势群体。因此，如何拿捏改革的分寸，对政府是一个考验。

　　最重要的是，这些改革对于解决一个核心问题，即保障农民权利与利益问题，还需要更细致、更有力的政策考虑。而人们都承认，失地农民已经成为一个严重的经济与社会问题。一些地方政府之所以能够玩得转土地财政，也主要是因为，农民缺少救济途径，个别官员则可以利用手中的强制权力，压低、截留给农民的土地补偿。因此，今年两会期间，温家宝总理明确提出，应对现行土地出让金分配体制进行改革，要求向失地农民倾斜。

　　显然，未来推出的土地出让金改革方案，在这方面恐怕需要多下工夫，以保障农民权利和利益为基本出发点，重构公平合理的地政格局。这样的改革涉及方方面面，政府相关部门需要有更广阔的视野，使其政策具有最大限度的公共性。