绍兴县乡镇扩权试点引发的争议_新闻中心

绍兴县乡镇扩权试点引发的争议

http://www.sina.com.cn 2006年11月08日12:40 人民网

--> 　　各地最新人事变动专题　　　　地方频道邀您加盟谋共赢　　2006年地方领导访谈回顾　　人民网最受关注地方领导　　腐败曝光地方周刊视频　　乡镇政权组织是中国农村的最基层政权组织，上承中央，下接农村、农民，是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带，是党和政府在农村各项工作的落脚点，在推动农村贯彻落实中央、省各项路线、方针、政策，增强党的执政能力，促进社会主义和谐社会建设中发挥重要作用。但是，在我国不断深化改革尤其是实行农村税费改革后，乡镇政权组织暴露出一些不容忽视的问题：如乡镇债务负担沉重；许多乡镇政权无法提供足够的公共产品和公共服务；乡镇政权与农村社会的矛盾等。为巩固农村税费改革成果，解决乡镇基层组织遇到的困难和问题，2005年起我们开展了以乡镇机构、农村义务教育管理体制、县乡财政体制、化解乡镇债务和健全村级组织运行机制等五大改革为重点的农村综合改革试点。浙江省选择了绍兴县等四个县（区）开展试点。试点过程中，绍兴县在全国乡镇机构普遍精简、乡镇一级没有执法机构和权力的背景下，试验“乡镇扩权”，将县级职能部门的部分执法权以委托执法的方式下放到乡镇。此举引发多方关注。　　“天大的责任，巴掌大的权力” 　　浙江县域经济较为发达，绍兴县更是全国十大经济强县之一，有19个镇（街道），企业1万多家，其中10个镇财政收入过亿元。相对于乡镇经济发展比较快，而行政公共服务仍集中在县级机关。“行政许多权力上收，执法权以县一级作为主体，乡镇管理在某些领域出现空白”。　　2005年6月，有山民捉到一只穿山甲，拿到附近的度假村去卖。镇里接到举报，派人赶去劝，对方不听；而且，常常是前面放了后面再捉。如果往上汇报，等县林业部门派人来处理和放生，“这一等又是好长一段时间。” 　　鱼塘承包户抱怨：“我塘里快要起池的鱼大部分都死了，是附近偷排污水的印染厂害的。我向镇里反映，但镇干部说无权查处偷排污水的企业。”“因为乡镇一级没有环保执法机构，也没有执法权力，因此只能报告县一级的环保部门，让他们来处理，可县环保局又有很多乡镇要管，往往人手不够，顾及不全。但如果发生严重的污染事件，镇干部却脱不了干系。”绍兴县平水镇党委副书记说，“我们看得见，管不着。” 　　对“星期天工程”的农村违法建房问题，这位副书记也深有感触：“我们工作时间去说说，他们就停下来，一到周末，干部休息，他们就疯狂造，两天就能把房子造起来，真是一点办法都没有。” 　　但另一方面，目前安全生产事故、食品安全事故、计生、民政等难题大多发生在乡镇。按照上面规定，如果安全生产方面发生责任事故，乡镇方面的相关负责人将受到处理。　　“下面是天大的责任，巴掌大的权力。”这位副书记认为，这其中的主要问题就是权责不一致。　　乡镇扩权　　为解决“责权不一”问题，绍兴县决定将重点确定为转变政府职能，推进乡镇机构改革。从2005年8月下旬起，绍兴县按照“重心下移、能放则放”的思路，本着“统一管理、乡镇运作、部门指导”的原则，对农村中直接影响稳定、发生比较频繁、县机关鞭长莫及、管理容易滞后的一些执法管理职能问题，在三个试点镇尝试委托执法方式，把环保、安监、劳动和社会保障、林业等执法部门的检查、监督权及部分审批、处罚权委托给专门成立的镇综合执法所，其中涉及审批及处罚的事项，盖章权在县主管职能部门。　　综合执法所属于一个挂牌的虚设机构，其执法人员分别由“四办两中心”（即直属于镇党委和镇政府的党委政府办公室、经济发展办公室、社会事业和保障办公室、村镇建设办公室、调处服务中心和驻村指导中心）的行政和事业编制工作人员兼任，一般每个乡镇有6～7人，财政上不另增加开支。县各职能部门与各镇综合执法所签订书面授权协议，其中规定行政执法委托行使的权责。试点由绍兴县农村综合改革领导小组办公室主导，委托行政执法期限从2005年9月27日开始，暂定两年。到9月底，三个乡镇完成试点后，委托执法在全县范围内推广开来。　　至2005年底，绍兴县授权工作基本结束。县有关职能部门因镇制宜进行委托授权，分别与15个镇签订不同的委托协议，主要是环境保护、安全生产、劳动用工、城建监察等4项职能。其中劳动、安监部门分别与15个镇签订委托授权协议，环保、建设部门分别与12个镇签订委托授权协议，林业部门也把检疫、准运等3项权力委托给4个山区镇。　　为保证执法质量，绍兴县选拔了95名懂业务、责任心强的干部担任执法员，并加强了对执法人员的业务培训，专题培训就有6次，其中县建设局专题组织镇执法人员赴省建设厅学习培训，县安监、劳动部门则编印《安全生产检查实用手册》、《绍兴县突发公共事件应急预案汇编》、《安全生产行政执法实用手册》、《安全生产法律法规读本》、《劳动监察执法程序汇编》等系列资料进行分发讲解，部分资料还发到了企业。　　成效显现　　通过委托授权，弥补了原来县机关鞭长莫及、管理往往滞后的不足，也有效地化解了乡镇政府权小责大、权责不一的矛盾，促进了镇（街）职能转变，强化了公共管理和社会服务。　　例如，对于乡镇在环保监管上的空白，协议第三条明确规定，执法员可“对辖区企事业单位违法排污行为开展调查取证并提出处罚建议”。在平水镇环保执法员看来，自己现在腰板硬了，发现偷排污水行为后，只要拿出相关执法证就可以及时处理。发现老百姓有违法建房现象，也可以直接到乡镇反映，乡镇可以及时下发“停建通知书”，防止违法行为进一步扩大。　　据统计，到2005年底，全县各镇共受理调处各种案件649件（其中环保17件、劳动495件、安监5件、城建8件、其他124件），较好地维护了农村社会稳定。县劳动监察大队（10个编制人员）从以往疲于应付又受效能监督的两难局面中解脱出来，可以集中力量抓些大事。杨汛桥镇公共管理服务中心则通过开展为期一个月的联合整治行动，迅速改善了江桥地区社会治安状况，深得基层群众的欢迎和支持。城建规划实施管理也进展有序，2006年前5个月，共发放建设项目选址意见书10件，核发建设用地许可证明11份，批准用地总量735万平方米，核发建设工程许可证16件，批准建筑面积1093万平方米，极大地方便了基层；同时，违章查处有力，共查处违章建设项目8件，拆除违法建设项目6处，涉及建筑面积750平方米。　　对普通百姓来说，带来的则更多是方便。婚姻登记是2006年绍兴县新增的授权委托项目。按新的《婚姻法》，婚姻登记只能在县级民政部门办理。2006年1月4日，绍兴县民政局婚姻登记处平水受理站挂牌成立，主要受理平水、稽东、王坛、富盛四个在南部山区、交通不便乡镇的婚姻登记服务事项。另一个受理站在绍兴县城内同时成立，受理县内其余乡镇的婚姻登记。对此，绍兴县平水镇村民1月24日带着自己贵州籍未婚妻办理婚姻登记时的感受是：“到这里来办很方便，就在家门口！以前镇里面不能办结婚证，我们这些住在绍兴县南部山区的人要翻山越岭去县城拿，又麻烦又吃力！” 　　婚姻登记处平水受理站的婚姻登记员王芳说，婚姻登记站的出现确实给平水镇的老百姓带来了极大的方便，“快过年了，这几天上门登记的人特别多，自4日开业以来，不到20天的时间，就有60多对镇内年轻人前来登记，最多的一天达到10对，这在我们镇是从来没有过的。” 　　引发争议　　在全国乡镇机构普遍精简，甚至有专家提议撤销乡镇，乡镇一级没有执法机构、也没有执法权力的背景下，绍兴县如此大规模下放委托执法权，引发广泛关注。　　叫好者认为此举将强化执法力度，有人则认为与潮流背道而驰，此举可能弊大于利，虽有一时之效，却无长久之功。　　“这（绍兴试验）也未必是对乡镇权力的强化。”中国人民大学毛寿龙教授说，“需要看试验的效果，如果约束力强的话，这将是一种有效的探索。” 　　有人认为，“从好的方面看，对细化乡镇基层执法工作确实有好处。” 　　对此番授权，浙江省相关部门曾经作过多次调研与座谈，并存有分歧。　　2005年8月17日，全省乡镇机构改革座谈会在杭州召开，议题有乡镇管理权限和县乡执法体制。讨论中有人建议在乡镇成立执法部门派出机构，但这在人力、经费等方面并不现实，且由于与改革大势相悖而被否决，各乡镇逐渐对委托授权达成共识。省法制办有人则提出，委托存在困难：各种法规对执法权已有规定，再授权没有必要，而授权后责任却在县一级部门；此外，权限界定、设置、监督等各方面都应慎重考虑。相关法律虽有条文规定权力可以委托，例如《行政处罚法》十九条规定，权力可以委托给管理公共事务的事业组织，但乡镇作为基层政府，并不在范围之内。　　中国政法大学副教授、行政法学者何兵认为，一份县级部门的“指导意见”和相关的授权协议具备多大法律效力，值得探究。　　“绍兴县如此的做法虽说也是有法可依，但只参照了法规的大条款，而忽略了下面的小条款，开个玩笑的说法，这是打了法律的擦边球。一不小心，很有可能出现执法不公，导致新的问题发生。”一位研究政府治理的专家表示，“如果对照有关委托执法的详细条款，绍兴县此举可能并不符合委托条件。” 　　授权的合法性正面临挑战，一方面是改革者冀望解决乡镇责权不一问题，同时优化执法机制；另一方面却是乡镇执法主体的合法性存在问题，以及有可能导致滥用权力和违规审批等新问题。　　何去何从　　乡镇改革是当前农村综合改革的重要内容，事关农村社会的稳定与长远发展，也是关系到社会主义新农村建设能否切实推进和全面建设小康社会目标能否实现的大事。在现实条件下，乡镇扩权试点该何去何从呢？我们试着从分析中得到答案。　　乡镇职能该弱化还是加强　　绍兴县乡镇扩权的实质是通过委托授权增强乡镇职能，推动乡村治理。目前，乡镇机构要实行改革，已经成为社会各界的共识。但究竟怎样改？乡镇的前途和出路在哪里？无论学术界还是具体行政工作人员，意见还不一致。大致来看，一种是弱化的观点，即认为乡镇一级政权组织应该是一种过渡性的政权组织，可以撤销乡镇政权或精简其组织机构和人员，将其改为县（市、区）政府的派出机构，以减少公务人员、节约行政开支。另一种是强化的观点，即认为应该通过改革，进一步强化乡镇一级政权组织，转变其职能，以使之在农村社会政治稳定和经济等各项事业的发展中发挥更加全面和重要的作用。　　从实践来看，目前各地进行的乡镇机构改革也没有明确的规定。作为农村综合改革核心内容的乡镇机构改革，最初是作为农村税费改革的配套措施提出来的，主要目标就是通过减人减支，来压缩乡镇已十分巨大的行政运转成本，巩固税费改革成果。因此，许多地方把乡镇机构改革理解为撤并乡镇和精简机构及人员。这种改革的理论支点是：乡镇是造成农民负担沉重的罪魁祸首，要减轻农民负担就要先拿乡镇开刀；乡镇机构臃肿，人员膨胀，官民比例严重失调，食之者众而生之者寡。在分税制的条件下，乡镇的财政收入从本乡镇范围自行筹集，因此乡镇工作人员多，吃皇粮的就多，需要向农民收取的就越多，这是导致农民负担沉重的直接原因。基于以上理由，要想减轻农民负担，就必须减少乡镇机构和人员，弱化乡镇的部分职能。　　事实上，减轻农民负担、缓解乡镇财政困难并不能成为撤销或精简乡镇政府的理由。如果确实有许多职能非要由乡镇政府完成不可，同时乡镇政府又没有足够财力的话，更应该改革的是财政制度，而不是撤销乡镇政府。现在有些地方为了满足“撤并乡镇和精简机构及人员”等改革硬指标，把一些乡镇撤并了，使一些乡镇的财产卖的卖、分的分，不仅造成国有资产流失，也给农村管理和建设带来不良影响。同时，单纯追求减人减资，有可能带来乡镇政府行使社会管理职能和公共权力的缺失，影响乡镇政府的正常运转与农村社会的长治久安。在“依法行政”口号下，乡镇政府的职能弱化后，农村一旦发生突发群体事件，村级无人管，乡镇不能管，往往出现矛盾由小到大、不断升级的现象，影响整个社会的和谐稳定。　　从实际情况看，我国有近60%的人口在农村，要实现城乡协调发展，推进社会主义新农村建设，最终要靠基层政府来贯彻和落实。也许有一天，农村的NGO（非政府组织）可以替代政府的部分功能，从长远看，这也是一个可能的趋势；但在现阶段，农村市场经济秩序的维护、利益矛盾和纠纷的处理、公共资源的管理、各种疫情的防范、农村教育和培训的组织、农村文化的建设、公共信息的发布等等，都要靠乡镇机构去具体组织和实施。推进农村综合改革的目的和出发点，既是为了巩固减负成果，也是为了增强基层政府社会管理和公共服务的能力。　　学者刘尚希认为，在新的历史时期，乡镇机构改革的目标应该是乡镇功能重建，为农村居民服务。基于这种分析，如果与为农村居民提供公共服务的目标相一致，那么，适当地撤并乡镇没有什么不妥，手段是为目标服务的。但如果以乡镇财政的负担能力为理由而大规模地撤并乡镇，甚至改为县里的派出机构，那就犯了本末倒置的错误。大规模的撤并乡镇与裁员，无助于“真问题”（乡镇功能重建）的实际解决，而且与建设社会主义新农村的方向背道而驰。　　从这点来看，乡镇机构改革的最迫切目标应该是解决乡镇的实际功能与其法定功能不相符合的问题，即如何通过积极的改造措施，使乡镇名副其实地承担起服务于百姓、服务于社会的功能。绍兴县在精简乡镇机构和人员的同时，下放部分行政执法权给乡镇，在不增人员、不增编制、不增支出的前提下，加强了乡镇的农村公共服务和公共管理职能，从大势看符合农村实际。扩权带来的问题　　绍兴县的试点是一项开全国先河的改革创举，在改革过程中也遇到了一些问题。主要是：　　乡镇执法人员业务素质参差不齐，影响执法效率与质量。虽经多次专题培训，但执法人员专业知识仍较为缺乏，而且年龄偏大、兼职过多、数量偏少的现象较为普遍。以乡镇安监执法人员为例，绍兴县全县在编31人，其中专职12人，兼职19人，平均年龄42岁，大专学历以上占52%（含函授学历），而乡镇环保执法人员除安昌、钱清为2～3人外，其余各镇才1个环保员。　　近距离执法，容易产生执法不公的倾向。乡镇工作涉及面广，事情千头万绪，有些如社保扩面、捐资助学、报刊征订等工作不能单纯靠行政命令可以解决、办好，这就使执法人员更多考虑的是面子、今后工作和其他任务的完成，从而有可能导致案件处理“人性化”，执法隔靴搔痒或厚此薄彼。　　部门“想（可）给的权力”与乡镇“想要的权力”不能很好对接。调研表明，目前一些乡镇很“想要”的执法权，因为受法律的严格规定，只能由县级执法部门行使，特别如环保、劳动、安监等部门的某些执法权；而部门放下去的某些权力，如林业局的“5立方米以下的林木砍伐由乡镇审批”等权力，乡镇往往因行使起来麻烦或感到权力太小等而不想要。　　更重要、更突出的问题是，在执法试点已近一年，有关执法委托的法律法规与政策制约依然存在，乡镇执法主体地位尚未确认，绍兴县乡镇扩权的合法性仍有待省级或更高一级政府的认可。同时，授权后，县级部门通过签订正式合同的方式把检查权、监督权及部分行政执法处罚权全权委托给了乡镇；根据权责一致原则，如再出问题，责任将由原来的双方承担变为乡镇一方承担，乡镇面临权力和执法的双重考验。　　如何解决　　专家认为，可以通过省级地方政府立法，为授权方式提供法律依据，从而扫除法律上的障碍。“不管压力有多大，对绍兴县各乡镇来说，这肯定是好事。”绍兴市农业局政策法规处的盛国峰说，“在现行的行政执法制度下，有些乡镇干部确有无奈之处，即使尽到了监督并上报县级部门的职责，但最终出了问题，也很难逃脱干系。手中拿到执法权后，乡镇完全处于了主动位置，可以自己随时解决出现的不同问题，这时即使有压力也乐意承受。” 　　为提高执法质量，绍兴县各相关部门不仅和各乡镇签订委托合同，而且要求各乡镇的综合执法所的体制上采取“人员资格准入、岗位双重管理”的严格管理办法：委托授权的各执法岗位分设在乡镇的“四办两中心”，人员来自镇政府，业务则由相关执法部门负责把关，执法人员必须从取得相应执法资格的乡镇行政事业编制人员中调剂选配，实行持证上岗。　　相关资料显示，至2006年1月，绍兴县各乡镇综合执法所的人员调配已初步完成，有70%的执法人员已取得了相应的执法资格。“目前还没有取得资格的人员，镇内是不让上岗的，只能由其他有证人员代理执法，这是县里下放执法权的前提。”镇党委副书记表示。　　结语　　近一年来的实践表明，尽管成效是明显的，但作为开全国先河的“乡镇扩权”试点能否成功和获得认可，还是一个谜局。　　目前，浙江省政府有关部门对绍兴县这一做法基本持肯定态度，认为“作为改革的试点单位，虽然《绍兴县部分行政执法机关行政执法权委托给镇政府行使暂行办法》与目前有关行政法律、法规有些不一致，但可以先行一步。行政执法体制的调整工作，由省级有关部门进一步调研，提交省政府研究后，再提请省人大立法。” 　　“绍兴县的大胆改革，是否能突破法律取得好的效果，甚至能让改革推动法律的变化，或者是，各乡镇无法控制执法人员素质，而导致执法不公，进而导致改革试点的失败，我将拭目以待。”盛国峰表示，目前在绍兴市的其他地方还没有这样的做法，他会密切关注绍兴县的改革动向。　　但作为改革的具体实施者，镇党委却对综合执法所的前景表示乐观，“现在还处于磨合阶段，出现问题也是正常的，我相信结果是朝着好的方向发展。”(写于2006年) 　　（摘自中国发展研究基金会丛书：《和谐社会的智力之道――领导者的讲述》，来源：中国发展研究基金会）黄旭明

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