土地攻坚：不好打的房产调控“政策落实年”首战

　　2007年2月1日，是国税总局《关于房地产开发企业土地增值税清算管理有关问题的通知》执行的第一天。从今天开始，房地产开发企业在进行房地产项目结算时将面临严格和全面的土地增值税清算。中新社发 井韦 摄

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　　【策划人语】

　　岁末年初，万象更新。2007年，已经作为房地产调控的“政策落实年”，而被业内外人士寄予后望。

　　然而，政策没有形势跑得快，落实永远是我们需要认真对待的问题。2007年，无论是房地产的土地源头、金融支柱、交易和保障层面，我们的调控“良药”都面临能否完全显效的问题，这也直接关系到调控的成败与否。

　　这一个月的《上证·地产投资》依旧锐进者不速退，愿意和您一起探讨政策贯彻中可能的、或明或暗的掣肘，一起来谋划解决的办法。第一期，我们就从土地源头出发，看看土地增值税的全面清算、土地审批方式的变革、土地出让金的改革以及闲置土地的收回这些曾经震动市场的重大决策，还有多少暗礁需要避开，还有多少细则需要铺展，还有多少“对策”需要解决……

　　权当一回忧天之杞人吧。

　　土地增值税 执行盲点仍在

　　“房地产宏观调控是多个政策共同作用的结果。”面对新出台的土地增值税清算新政可能给市场带来的巨大影响，国税总局局长谢旭人近日如是说。

　　尽管众多政府人士和专家在新政导致房地产股一片“惨跌”后纷纷表态，称土地增值税清算不会给开发商带来成本骤增，也不会直接引起房价上涨，但土地增值税的严格清算无疑是今年第一个引爆的调控“火药筒”，并由此引来房地产市场的全面盘整。

　　1月25日，国税总局在官方网站上发布《关于房地产开发企业土地增值税清算管理有关问题的通知》(下称《通知》)，成为此轮土地增值税清算政策的开端。

　　而因为采取累进制度按增值额逐级递增征收土地增值税，一些拿地时间较早，地价便宜，而房地产销售价格较高的物业开发商可能受到致命的打击。

　　“如果严格征收，一个项目交上几亿土地增值税也是可能的。因为是对增值部分交一定比例的税收，开发商无论怎么交还是有赚的。但是关键的问题是一些开发商没有想到会严格清算，大量获利资金已经用于其它投资领域。一旦征收可能导致资金链断裂，甚至抛盘退市。”上海兴海房产综合开发公司副总经理谢国亚表示。

　　正因为土地增值税清算具有如此重大的影响，政策执行情况就成为保证效果的关键点。“因为《通知》中在很多细节方面为地方政府留出了弹性空间，我们对清算效果仍存很大的质疑。”有市场人士称。

　　例如，《通知》对“竣工85%”或“销售3年以上”的项目称“可以要求清算”。“‘可以’而非‘必须’的说法其实很含糊。”谢国亚称。又如，对于拒不出示纳税材料等情况，税务机关可以参照与其开发规模和收入水平相近的当地企业的土地增值税税负情况，按不低于预征率的征收率核定征收土地增值税。“这些都有赖于地方细则做出详细规定，不排除有些企业通过疏通关系规避土地增值税。”一位开发商称。

　　此外，一些在国税总局《通知》中没有提及的执行瓶颈也在地方细则讨论中出现，如在开发成本界定方面，企业取得大量正规劳务费发票，如何确定其合理性；如果开发商开发出来的房屋用做拆迁补偿，项目收入如何确定等。

　　审批与出让 权力寻租之忧

　　从去年开始的此轮房地产宏观调控，土地成为政策关注的重中之重，存在于中央与地方之间的土地利益分配和管理权限的调整，组成了土地新政的核心。然而，在利益与权限的再分配中，新的矛盾和问题随之产生。

　　去年9月，国土资源部发下文件，从规划计划、占用基本农田、征地程序、占补平衡等环节，对建设用地审批程序提出严格要求，以从严控制新增建设用地规模，抑制一些行业和地区固定资产投资增长过快。

　　今年初，酝酿已久的城市建设用地审批方式作出重大调整。在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，由国务院分批次审批的农用地转用和土地征收，调整为每年由省级人民政府汇总后一次申报。同时辅以全国土地督察制度，对农用地转用和土地征收两项审批事项是否符合法律法规规定的权限、标准、程序进行合法性审查。

　　“对城市建设用地审批方式的调整是为了节省层层报批的时间，提高行政效率，但是，地方控制较多的情况下会不会引发新的寻租空间，这是我们担心的重要内容。”北京一家大型房地产开发企业相关负责人称，“虽然有了土地督察制度的建立，但监管不到位是一个老问题。”

　　除了土地审批方式外，建设用地招拍挂制度也随着“住房保障工程”的启动有了新的特点。“因为有‘限地价限房价’的要求，招拍挂不会仅仅‘唯价高者得’，而实行‘综合打分’。在此背景下，一些国有企业和有关系的企业，凭借良好的政府关系，可能受惠于新政。”上述北京开发商称。

　　“这是一个普遍的行政命题，即决策指标的量化与平衡原则之间存在矛盾。”房地产专家解释，“价高者得”是简单且透明的量化标准，而考虑到成本控制、开发资质等综合指标，又不能完全做到。增加了地方政府决策土地供应的权限，也无疑增大了其出现寻租行为的风险。这种矛盾，是目前土地管理新政的核心问题。

　　土地出让金 地方执行阻力

　　去年年底，酝酿多时的土地出让金新政以国办发《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》的形式下发，将国有土地使用权出让收支纳入地方预算，实行“收支两条线”管理成为核心内容。

　　对此，业内普遍的评论是，新政根本目的在于遏制地方政府卖地冲动。“政策是好的，关键是执行。”上海一位开发商认为，“如果当地政府的行政考核体制不改变，招商引资与GDP增长率仍然是彰显政绩的主要内容，地方的卖地冲动仍然不会改变。”

　　专家也表示，体制的建立有一个过程，土地出让金作为地方政府“第二钱袋”，其利益的重新分配无疑是伤筋动骨之举。另外，如果将每年土地收益中的5%用于当地廉租房等保障类住房的建设，各地的执行情况如何监管，也是市场担忧的内容之一。

　　土地出让金收益与农民利益的不对接也是业内关于这一政策的讨论焦点之一。土地出让金指国有土地使用权出让的收益，通俗地说就是“地价”，而该收益又是中国土地批租制度下形成的特有的一类收益。“本质上讲，高额土地出让金取之于土地，也取之于原本在土地上生活和耕种的农民。将土地使用权转让后的部分收益还之于农，让农民真正分享社会经济发展成果，是需要政府考虑的深层课题。”专家表示。

　　此外，地方政府可以从土地出让收入中安排一部分资金用于补助被征地农民社会保障支出。“这些规定都是框架性的，对地方政府违背规定的做法没有切实的处罚措施，截留、挤占和挪用这些补偿费用的情况需要细则来完全堵截。”专家表示。

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