领事保护不能包治百病

　　领事保护不能包治百病

　　———专访外交部领事司司长魏苇

　　□本报记者史哲

　　编者按：继《2005中国公民海外安全报告》之后，本报于1月4日推出2006年度的同题报告。两份报告均引起读者的广泛关注和有关部门的热切回应。

　　今年1月之后，中国工人海外遭绑架等中国公民的海外安全事件再度成为焦点。本报特就中国公民的海外安全、领事保护等问题专访中国外交部领事司司长魏苇。

　　“政府可以起一定的作用，但海外公民的安全主要还靠公民自己重视和防范；领事保护实质上是政府所提供的协助，不能包治百病。”

　　“许多领保案件，根子还在国内。中国人漂洋过海已经几百上千年了，现在依然有一个漫长的学习和适应过程。如果说有什么治本之策，那还是综合素质的提高和法制观念的加强。”

　　交通事故等意外伤害是威胁海外公民安全的大敌

　　记者：2006年中国公民海外安全的总体态势如何？

　　魏苇：中国公民出国越来越多，人数多了，发生安全事件的几率以及绝对数也就会增加。人身安全、财产方面的威胁和损失都有发生。2006年，中国政府在所罗门、东帝汶、黎巴嫩和汤加进行了四次较大的撤侨、护侨行动，受到公众和媒体高度关注。从具体的数字来看，2005年的领事保护案件是29000多起，2006年的数字已经超过3万。虽然中国公民在海外的安全事件数字上有所增加，但并不是突然增加，目前也无减少的迹象。

　　总体而言，与2005年相比，2006年中国公民在海外的安全状况并无恶化，没有出现重大的、突出的伤亡事件。但涉及中国公民的刑事、民事诉讼案件，以及一般交通事故等意外伤害案件数量仍然不少，且遍布世界各地。

　　记者：在诸如恐怖袭击、政局动荡、交通事故、自然灾害等诸多问题中，2006年哪些方面对中国公民海外安全的威胁最大？

　　魏苇：从形式上来看，政局动荡带给人们的直观印象最强烈，所以2006年最突出的就是包机撤侨，以前很少采取这样的形式。

　　对海外中国公民人身安全威胁最大的，应该要算交通事故等意外伤害。不过由于它并不是一种犯罪，所以一般很难引起人们注意。

　　其次是一些人为侵害，比如说有留学生在送外卖时遭遇不幸，还有中国公民之间的伤害以及中国公民与当地人发生的口角、冲突。

　　另外是所在国执法人员在执法中的问题，比如纽约中国非法移民的遣返，在遣返过程中发生肢体冲突，导致有孕妇流产。

　　当然，也有中国公民在国外卷入官司，刑事的、民事的都有。

　　在领事保护的日常业务中，涉及恐怖主义、政局动荡等方面的安全事件反而属于比较特殊的情况。

　　譬如像伊拉克，政治、安全形势非常特别。外交部已多次发布出国特别提醒，建议中国公民不要赴伊。现只有极少数中国公民还在伊拉克。

　　这样的国家一般问题不多。我们最担心的反而是那些表面上风平浪静的国家，突然来一点意外，给中国公民带来危险。

　　撤侨、紧急预案

　　记者：您刚才谈到2006年有4次撤侨、护侨行动，在这样的重大行动中，领事保护工作如何展开？

　　魏苇：撤侨行动事关重大，涉及面广，需要国务院各有关部门和地方政府的协同作战。外交部在其中起一个牵头协调作用。一般来讲，启动撤侨的基本条件有二：一是当地局势已严重危及我侨胞安全，二是侨胞自身也强烈要求离开。我驻有关国家的使领馆根据在一线了解的情况向国内提出相关工作建议，再由国内有关部门根据形势进行综合判断，然后根据实际情况制订工作方案，请上级决定是否启动“撤侨预案”。

　　记者：撤侨的具体组织、实施是怎样的？

　　魏苇：实施撤侨并不都是一个模式，要根据实际情况做出相应的选择。国际间通行的做法是由侨民自行决定是否离开，外交领事机构提供必要协助，比如说可以提供航班信息，帮忙订机票，或者在必要的时候协调交通工具，尽量满足侨民早日离开动乱地区的愿望。但是，外交领事机构的能力受到诸多因素影响，无法满足所有人的要求。比如在当地已陷入全面战争状态或社会治安形势已不允许交通工具进出等情况下就不能采用派飞机、轮船等去接侨的方式。所以，我们还是建议海外侨胞多关心当地局势，多考虑几种避难的途径。

　　驻外使领馆，特别是在动荡地区的馆，一般都有相应的突发事件处置预案，内容涉及侨民、中资机构人员如何通知、如何组织协调、撤离的交通路线是否安全等等。一般是以大使、总领事为首，包括相关部门负责人，像政治处、教育处、武官处、科技处、领事部等，各部门根据职责分工各司其职。在一些重大活动期间，使领馆也会适时制订出专项的预案，如在德国世界杯期间，由于中国球迷比较多，中国驻柏林、慕尼黑、法兰克福等地的使领馆都提前做了预案。还有在多哈亚运会期间，驻卡塔尔使馆也有自己的应急措施。驻外使领馆、外交部、国务院其他部委等机构都有自己的应急预案。这些预案共同构成了国家涉外突发事件整体的预案工作体系。在近几年的实践中，我们的应急预案经受了考验，同时也在不断完善和改进。

　　领事保护严格来讲是一种协助

　　记者：能否简单介绍一下领事保护日常的业务范围？

　　魏苇：这在外交部专门编印的《境外中国公民领事保护与服务指南》中有专门介绍。简单说，主要就是根据《维也纳领事公约》的约定，协助当事人处理他们所遇到的人身、财产、合法权利保护等方面的问题。方法就是通过外交途径向有关国家政府主管部门提出交涉，反映问题，并敦促其公正、合法、友好、妥善地处理。比如说在国外打官司，我们不能插手案件，告诉司法机关做什么，也不能出面替当事人聘请律师，但我们可以告诉当事人当地的司法程序，推荐有资质的律师等。

　　领事保护不是大包大揽，不像国内的司法、行政机构，可以采用相应的司法、行政手段，必要时直接制止非法侵害。驻外使领馆不具备这些手段。除了提供咨询、协助之外，我们只能与驻在外交等部门进行交涉，主要是通过当地主管机关进行解决。领事保护严格来讲是一种领事协助，领事保护是间接的，不是直接的。希望大家对此有全面、准确的了解。

　　设立领事保护处恰逢其时

　　记者：外交部在领事司设立领事保护处，主要是基于怎样的考虑？

　　魏苇：领事保护处是2005年11月批准成立的，2006年4月开始非正式办公，5月29日正式挂牌，当天正赶上东帝汶撤侨高峰。这也正说明这个处的成立恰逢其时。成立领事保护处主要是为了统筹协调领事保护工作，进一步推进领事保护正规化和法制化的进程，更好地为国外中国公民服务。

　　一般而言，领事司的业务包括证件、侨务、领事保护三部分。在驻外使领馆中，规模较大的馆会在领事部下设领侨组和证件组，目前一般还没有专门的领保组。在国内成立领事保护处就是为了强化领事保护方面的业务，希望在不久的将来，驻外使领馆也能增加专门的领保组，以更便利于国外和国内的对接。

　　在出现领事案件时，国内基本处于指挥和协调地位，日常工作就由领事保护处承担了，但大量的领保案件都是由一线使领馆处理的。

　　记者：驻外使领馆在领事保护工作中是否有和当地华人团体的合作？

　　魏苇：比较多，中国的海外侨团有扶危济困的传统，对于从中国过去的同胞，还是会适时伸手相助。侨团在协助中国公民方面起了非常大的作用，可以说是使领馆的左膀右臂，有时候它们起的作用甚至不亚于使馆。像因为受骗或者劳务纠纷等流落在外的中国公民，使馆常常会先把他们安置在侨团。应该说，使领馆本身的资源是有限的，为了做好领事保护工作，他们会充分利用好当地的各种资源，包括当地的社会福利机构、民间救助组织、慈善组织等。华人社团因为具有语言和地域上的优势，已成为一个重要组成部分。

　　中国目前正在研究进行不同国家和地区安全评估

　　记者：我们注意到，外交部对国人的安全提醒越来越细致，越来越周到，那么一般而言，安全警告有无等级？提出安全警告的依据和程序是怎样的？

　　魏苇：你们的观察非常细致。我先补充一点，现在我们的安全提醒还越来越温馨，比如增加了很多节假日出国的安全提醒。

　　安全警告方面，中国目前暂未实施分级。颜色等级是国际上常用的一种做法，中国目前正在研究进行不同国家和地区安全评估。这是一个庞大的系统工程，需要整合各个方面的力量。外交部从领事保护工作的角度已经建立了“出国特别提醒”制度，随时向中国公民传递国外安全等方面的信息，发布国际旅行警示消息。

　　记者：不同“出国特别提醒”中，“提醒”的语气似乎有所差别。不同的语气背后，是怎样的情况？

　　魏苇：“出国特别提醒”分几个层次，第一，提醒当地存在的问题，比如说卫生、交通、治安等等，让中国公民注意安全；第二，比如说是对竞选、集会、骚乱的提醒，我们会建议不要前往政治敏感区域，不要凑热闹；第三，劝阻中国公民前去某个国家，但一般很少到这个地步。比如说某国政变，我们就发出了这样的提醒，但情况一稳定就要取消。

　　发布“出国特别提醒”主要依靠驻外使领馆提供的信息。外交部要求驻外使领馆第一时间向国内通报重大情况，供国内进行评估，再决定是否发布。

　　此外，在国外的中国人越来越多，一出现什么大事故，国内的亲人难免担心，像尼日利亚油管爆炸，跟中国没什么关系，但也要尽快核实并发布“安民告示”。这也是一项不容易的工作，简短的一行消息中往往注入了我们驻外外交、领事官员的艰辛努力，让有关人员的家属安心。在东南亚海啸灾难发生后，所有外国在泰国的外交官中，中国驻宋卡总领馆的领事官员第一个赶到现场。据我了解，当时的环境特别艰苦，我们的领事官员只能自己到尸体堆中去核实。类似案件远远不止这一个。在俄罗斯友谊大学失火的事件中，也是我们的领事官员去现场核对遗体。

　　国民自身问题不容忽视

　　记者：除了突发事件以及不可抗力之外，您觉得还有哪些我们自身的原因可能带来对国人海外安全的威胁？

　　魏苇：有一些是环境差异，比如说交通，国人往往会把国内的交通概念带到国外去，从而造成事故，这种事故很多。

　　一些旅游者对发达国家情况不了解，认为那边治安好，放松警惕，实际并非如此，结果导致被偷被抢。中国公民喜欢带现金，容易成为当地小偷盗窃的对象。公派团体护照、钱往往集中在一起，被窃贼偷上甜头，就容易盯住中国的团组。

　　一些出国务工人员不注意劳动合同的内容，单凭“老乡”几句话就轻易成行，出了纠纷连自己都说不清来龙去脉，想要维权确实很难。

　　一些企业不重视国外安全投入，赴国外经营又不及时与使领馆建立联系，等到遇到危险才报告。危害已成为现实，再吃后悔药就晚了。还有一些企业忽视对知识产权的保护，靠打擦边球取不义之财，被人诉上法庭，人财尽失。

　　最不值得的是，个别中国公民因为不了解国外法律，与当地执法人员发生冲突。执法人员执法是不能拒绝的，但中国公民往往喜欢凑热闹起哄，给自己换来了妨碍公务甚至袭警的罪名。

　　另外，中国游客的行为不文明有时也会带来问题。比如说2006年发生在东南亚某国的一起旅游纠纷，中国游客的确受到了不公正待遇，本属服务个案问题，但他们采取了国内常用的方式去吵、闹，甚至妨碍营业，结果招来警察，酿成领保事件。还有一些是中国公民在境外从事非法活动，甚至从事丑恶活动。

　　处理这些案件时，说实话，心里会觉得有点难堪。为减少不必要的麻烦，我们正在加大对外宣传力度，外交部网站也贴出了《中国公民出境旅游文明行为指南》，普及文明行为和领保知识，尽量把工作做在前面，以保证大家在境外期间平安顺利。

　　记者：在改善中国人海外安全状况方面，中国政府、驻外使领馆、中国公民自身各需要做哪些努力？

　　魏苇：在领事保护方面，我们将不断总结经验，借鉴有关国家的成功做法，进一步提高应对危机的预防和处置能力。同时，我们还要推动领事保护法制化进程，让公民了解哪些事情是政府可以提供协助、哪些事情是要靠自己解决的，也要让领事官员明白哪些事情是必须做的，哪些事情是不允许做的，让依法办事的观念深入人心。

　　驻外使领馆要更多地搜集相关的安全信息，及时向公众反馈。对常住在国外的中国公民，我们建议他们向驻当地的中国外交、领事机构进行公民登记，以便有事时能够及时通知到人。也希望媒体能尽可能关注外交部的特别提醒和领事新闻，充分利用这些资源。外交部正在进行维护海外公民合法权益的教育和宣传，准备推出《境外中国公民领事保护与服务指南》(2007年版)，在机场、码头免费发放，对公民在境外保护自己的权益提出建议。

　　记者：常言道，治标不如治本，您觉得改善中国人海外安全状况的治本之策是什么？

　　魏苇：在领事保护案件中占最大数额的一般性案件其实是完全可以避免的。最主要的还要靠公民素质的提高，再有就是强化依法办事的观念。在国外，强化法治意识，依法办事尤其重要。简单地说，去国外工作、居留，要办理必需手续，不办就变成非法。还有一些特殊的情况，例如随身携带香烟，有些国家只允许带两包，而中国人凭经验感觉是可以带一条；有些国家的

交通法规严格禁止横穿马路；有些国家对动物保护非常看重，不了解的话，一旦触犯轻则可能招致高额罚款，严重的甚至会导致犯罪。

　　出国前，尽量多了解有关国家的信息。在国外，自己不了解的时候，不妨先看看别国公民怎么做。比如不知道哪里可以抽烟，怎么过马路，可以先看看当地人怎么做。不能想当然地把国内的做法带到国外去。这些小事，如果不注意都会引起领保事件。如果自己的合法权益受到侵害，也要知道如何合法保护自己的权益。

　　还有一类常见的领事案件，属于各种中介公司采取欺骗手段，骗自己的同胞出国读书、务工，结果酿成了领保事件。像这类案件，如果能够在国内就对进出境、劳务、留学等方面加以规范，在国外就不会出这样的事情。

　　许多领保案件，根子还在国内。中国人漂洋过海已经几百上千年了，现在依然有一个漫长的学习和适应过程。如果说有什么治本之策，那还是综合素质的提高和法制观念的加强。

　　

　　魏苇在外交部领事司大厅发表演讲