中国物权立法历程：从未如此曲折 从未如此坚定

　　□本报记者苏永通

　　从来没有哪一部法律像物权立法这样充满曲折和反复，这与物权法本身的重要性及中国转型期的经济社会变迁密不可分。物权法是民法的重要组成部分，是确认财产、利用财产和保护财产的基本法，它上涉国本，下系民生，围绕着物权立法的种种争议，其实质就是不同权利划分之间的博弈

　　2799票赞成，52票反对，37票弃权。

　　3月16日，十届全国人大五次会议高票通过《中华人民共和国物权法》。新华社的报道称，“中国发出进一步扩大改革开放信号”，“社会主义市场经济进一步完善，政治文明迈出了重要一步”。

　　从酝酿到出台，被民法学者王利明谓为“立法非常复杂”的物权法历时13年，连破六审、七审纪录，经历了不同寻常的波折，在艰难中作出抉择。

　　尽管有些反对声音，但外界普遍认为，物权法已经“呼之欲出”，不可阻挡。

　　艰难的刍议

　　1998年1月，主持立法工作的全国人大副委员长王汉斌委托6位专家、两位退休法工委干部和1位法官组成民法典起草小组，他们的任务是起草民法典和物权法。

　　这是王汉斌卸任前做的最后一件大事。这时，合同法草案正等待通过，物权法起草时机已经到来。

　　物权法于1994年被列入八届全国人大常委会立法规划。但迫于经济发展形势，作为市场交易保障的合同法优先启动。合同法主要调整财产流转关系，而物权法侧重调整财产归属与利用关系，“物权”和“债权”均是民法最基本的法律制度。

　　作为整个民法典的基础，物权法是其中最为关键的一环。民法典起草小组提出“三步走”战略：1999年3月出台合同法；从1998年起，用四五年时间(大约到2003年)制定通过物权法；到2010年，完成“中国民法典”。

　　中国社会科学院法学所研究员梁慧星受托起草物权法。他领导的课题组其实早于1993年成立，这一年春天，社会主义市场经济体制写入宪法。

　　梁慧星的建议稿于1999年10月完成。全国人大法工委组织第一次专家讨论会。中国人民大学法学院教授、全国人大常委会法律委员会委员王利明提出不同意见，他成立了另一个课题组，于2000年底拿出第二份专家建议稿。

　　“两稿的内容其实差别不大。”梁慧星说。最大的分歧在于，梁稿将所有权分为动产所有权和不动产所有权两类，基本精神是“一体承认平等保护”，即“一元论”；而王稿则按“国家、集体和私人”划分所有权，即“三分法”。

　　北京大学民商法教授尹田说，动产与不动产的划分，是一种技术划分，“远离意识形态”，“比较超脱”，“更多考虑物权法本身作为法律规则独立发挥作用，公法和私法界限分明”；而“三分法”源于现有三种所有制形态，“重视意识形态和现行政策，比较接近中国法律特点”。

　　梁慧星课题组成员、中国社科院法学所研究员孙宪忠回忆，讨论梁稿时，有人质疑，“不强调国家利益，那还是社会主义法律吗？”王利明课题组成员、中国人民大学法学院教授杨立新也认为，从学术立场上，他赞成梁慧星的思路，但“三分法”“比较符合现实”。

　　“三分法”维持中国现行法律对财产所有权的分类，也获得人大法工委的支持。尹田说，“三分法”的道理在于，国家所有权是无论如何回避不了的，“孤零零的一个名词摆在那儿很奇怪”；而且，“如果国家所有权不重点规定，通过都成问题”。民法典起草小组负责人、中国政法大学终身教授江平说，在法工委看来，梁慧星的“一元论”根本无法通过。

　　2001年底，全国人大法工委民法室在梁、王两稿基础上形成“征求意见稿”，体例以梁稿为主，所有权设计吸取王的“三分法”。

　　“征求意见稿”同时也强调平等保护。平等保护原则是物权法的指导思想。王利明对本报称，个别规定并不排斥对其他所有权的保护。但在梁看来，它在平等保护方面只是“跨了半步”：在“所有权”一编中，没有规定“国家财产神圣不可侵犯”，但三种所有权在三章中分别规定。“就像改革开放前报考大学填家庭出身”，梁慧星说，区别意味着不平等对待，“首先形式要平等”。

　　梁、王的争论尚未在学界展开，2001年中国加入WTO，时任全国人大常委会委员长的李鹏提出启动第三步战略，应尽快进行民法典立法工作。民法学者转向制定民法典；物权法已有“征求意见稿”，没有另外委托。梁、王的分歧还体现在，双方各自起草了大部头的民法典草案。

　　2002年12月23日，九届全国人大常委会第31次会议，物权法作为民法典的其中一编，被首次提请审议。多数常委会委员认为民法典尚不成熟，“以分编通过为宜”，暂时搁置，抓紧制定物权法。

　　2003年，人大换届年。身为全国政协委员的梁慧星提议废止这部“邦联式”的民法典草案，他的提议没有得到采纳，并与立法工作机构产生了分歧。这个“中国民法典”的主要推动者宣布不再直接参与民法典和物权法的学术讨论会议。

　　2004年3月，“公民的合法的私有财产不受侵犯”写入宪法，物权法是否明确平等保护私人财产“大局已定”。

　　一万多条公民建议

　　换届后的十届全国人大常委会将物权法纳入“十五”立法规划，并预计在2005年的十届人大三次会议通过。但直到2004年10月，物权法草案才接受首次单独审议，即第二次审议。

　　有学者透露，由于2005年反分裂国家法通过在即，物权法暂被搁置。

　　孙宪忠列席了二审的讨论。他认为，物权法延后的主要原因还是学术准备不足，除了常委会委员们不懂以外，许多民法学家对物权法也只是一知半解，“基础的常识都达不成共识”；也正因为如此，“才出现那么多版本的建议稿”。

　　比如，孙宪忠主张拾得物归还支付一定报酬，因为保管等也需要费用，有不少学者提出：“这样如何教育孩子？”还有一著名老教授问他：“我把包放你脚下，现在你跟我要报酬，行吗？”孙回答说：“我们讲的是遗失物，难道你自己找不到包吗？”

　　从民法典抽离出来的物权法，在二审前进行了一次修改。2004年8月，人大法工委邀请了十多位专家，在8天的时间里逐条修改草案。

　　

武汉大学教授孟勤国回忆：“一审稿受到两头夹击，对于国家所有权的保护，有的人认为规定多了，有的人认为规定少了。”

　　就在这时，香港经济学家郎咸平炮轰

科龙电器董事长顾雏军，质疑顾采取多种手段“套取”国有资产，国有资产流失一时成为舆论焦点。第三次改革论争拉开战幕。

　　二审稿对国有企业财产权和农民集体所有权做了细化规定，有人统计，“国家”、“集体”的规定远远多于“个人”，但三种所有权被归到一章，保护私产方面也有了更多细则。

　　而三审转眼已到2005年6月。最明显的变化是明确规定：“国家、集体和私人所有权受法律保护。禁止任何单位和个人用任何手段侵占、破坏国家、集体和私人的财产。”

　　2005年7月10日，全国人大常委会办公厅公布物权法草案，向全民征求意见。

　　2005年10月，物权法“四审”如期举行。一万多条公民建议如何影响立法成为被关注的焦点。公民房产权备受关注，“建筑物区分所有权”吸引了城市业主群体的关注；建筑用地70年届满可自动续期；而“土地承包经营权可以抵押”的建议更是大胆。

　　此时，物权法进入公民立法阶段。民法学家乐观地估计，2005年年底全国人大常委会再次审议后，物权法有望在2006年的十届全国人大四次会议上提交表决。他们没有意识到的是，在一万多件公民意见中，一封特别的来信正在影响物权法的立法进程。

　　挽救立法进程

　　2005年8月，北京大学法理学教授巩献田上书中共中央、全国人大，这封名为《一部违背宪法和背离社会主义基本原则的〈物权法〉草案》的信没有得到高层回应，巩于是将信件在网上公布，引发了社会各界对物权立法的大讨论。

　　巩献田指责物权法违宪：草案对“社会主义的公共财产神圣不可侵犯”只字不提，妄图以“私有财产神圣不可侵犯”的精神和原则取而代之。

　　他还指责物权法会加速私有化进程，促使两极分化。原本争议不大的“平等保护”也成为热议话题，他提出“穷人打狗棍不能和富人宝马别墅一样保护”的著名论断。

　　2005年9月26日，人大常委会委员长吴邦国召开座谈会，提出修改物权法草案需要把握的三点原则。简而言之，一是要坚持正确的政治方向；二是要立足于中国实际；三是重点解决现实生活中迫切需要规范的问题，不必求全。

　　2005年12月7日，在广州举行“中国物权法疑难问题研讨会”。“每个人都很紧张”，杨立新回忆说，会后，学者联名上书中央，要求立法机关排除不必要干扰，恢复物权法正常立法轨道。“就像当年红军打长沙失败，上井冈山了。”一位学者说。

　　物权法没能在当年12月底的全国人大常委会上接受审议，亦没能实现2006年表决通过。

　　民法学界想尽各种办法挽救物权法和整个民法典的立法进程。2006年年初，北京学界相继召开以“物权法与国有资产的保护问题”、“物权法与中国和谐社会建设”等为主题的研讨会。

　　“物权法已经体现诸多基本经济制度，包括土地公有，还有比它更重要的生产资料吗？”傅鼎生，华东政法大学教授说。

　　而不再出现在物权法各种研讨会场合的梁慧星，与巩献田展开隔空论战。赋予对方的称谓，一个是“最高国家法学研究机构的那位著名民法学家”，另一个是“个别法理学教授”。梁在每篇文章后都注明：“著作权声明：欢迎一切媒体免费转载。”

　　江平认为，违宪一说，实则一些人对改革的不满，已经超出立法层面。2005年，第三次改革争议虽有降温但仍在继续，恰好在这个敏感时期，物权法被贴上“姓资姓社”的标签，卷入改革成败的争议旋涡。

　　江平曾参与起草民法通则。这部1986年通过的法律，与物权有关的一节是“财产所有权和与财产所有权有关的财产权”。他回忆说，当时有人提出“物权”概念，但立即被主流声音所淹没，因为“那是资产阶级的东西，苏俄法律中也没有”。直到“文革”结束后，保护公民民事权利的民法体系才重新开始建构。但旧有法律的思想仍具有很强的影响力。

　　具体到实际生活中，江平最关注的三个问题是：农民土地征收征用，城市房屋拆迁和城管没收小摊小贩。这位民法学家的一个著名论点是———民法典是“在国家公权下筑起私权保护墙”。

　　平衡与妥协

　　“物权法最大的难点在于，它涉及各方利益，最根本的是要找到一个利益的平衡点。”江平说。

　　2006年2月，《人民日报》原副总编辑周瑞金发表文章《改革不可动摇》(署名皇甫平)，不无忧虑地表示：“中国又走到了一个历史性拐点。在建设全面小康社会进程中，我们面临着国内矛盾凸显期与国外摩擦多发期的交织，社会上出现一股新的否定改革、反对改革的思潮。他们把改革过程中出现的一些新问题、新矛盾，上纲为崇奉西方新自由主义的恶果，加以批判和否定，似乎又面临一轮改革‘姓社姓资’争论的轮回。”

　　同年“两会”，胡锦涛总书记、温家宝总理公开表态，坚持改革方向绝不动摇。物权法被列入当年的立法计划，并驶入立法快车道。

　　2006年8月、10月，物权法五审和六审。五审增加宪法关于基本经济制度的规定，六审则在第一条加上“根据宪法，制定本法”。而之后，无论是参与起草的学者，还是人大官员的表态，都特别强调物权法的“合宪性”。

　　2006年12月，物权法七审，并决定提交2007年十届全国人大五次会议表决。

　　五审是巩献田“公开信”风波后的第一次审议。全国人大法工委副主任委员胡康生在作说明时说：“坚持我国的基本经济制度和对国家财产、集体财产和私有财产给予平等保护是一个统一的有机体。没有前者，就会改变社会主义性质；没有后者，就违背了市场经济原则，反过来又会损害基本经济制度。”

　　“立法机关非表态不可。”梁慧星说。而且，此次修改物权法也“作出了一些让步”。

　　“太超前不行，太落后也不行。”按江平的看法，“任何法律不是一成不变的，我说过，管10年就差不多了。一部法律在这个阶段不能十全十美，不能靠物权法去解决所有问题。”

　　王利明说，立法应该保持必要的超前，但只有条件成熟，才能做出一些超越制度的规定———比如打破建设用地的“70年大限”。

　　尽管改革论争渐渐平息，但争论背后折射的社会矛盾，只要与财产有关的，都会反映到物权法上。

　　除了留下“按照有关法律规定”外，更多的争议被直接删掉。尹田说，本是物权法很重要的“占有权利推定”原则，因被一些学者解读为“保护坏人”而被删除。关系交易安全的“善意取得”，因被解读为赦免原罪，学者一度担心它被拿掉。被删除的还包括“典权”、“居住权”、“宗教法人所有权”、“取得时效”等。

　　王利明也承认，搁置一些争议也是出自立法进度的需要。但他现在无法预测，2010年完成民法典的目标能否实现。

　　江平发现，稿子一次比一次“简化了很多”。“物权法作为规则，应该明细，以便于操作。”他说，“比如抛弃物究竟属于谁？有人就曾说了，抛弃物不就是往外扔垃圾吗，规定它干啥？”他认为，“物权法七审稿明显前瞻性不足。其实某些现实已经看得到的，制度应该及时调整。”

　　长期以来，中国的法律发展总落后于实践。孙宪忠认为，“摸着石头过河”体现了对别人的不信任，有现成的经验和理论为何不借鉴过来呢？你完全可以从别人修好的桥上过河——“是什么让我们失去了进步的勇气”？