“亡羊补牢”式的清查　难刹地方奢靡之风

　　□邓聿文

　　6月1日，中纪委、国家发改委等七部委联合召开新闻发布会，通报了河南省濮阳县等四起违规修建办公楼等楼堂馆所的典型案件，对其直接责任人和有关领导干部给予了党纪政纪处分。

　　近年来，全国各地兴起了一股盖建豪华办公楼的风潮。按照建设部的说法，中国662个城市、2万多个建制镇中，约有1／5的城镇建设存在“形象工程”(宽马路、大广场、豪华办公楼等)。而媒体不断曝出的一些贫困地方建“白宫”、“天安门”等豪华大楼的政府豪举，更是使人对此风深恶痛绝。

　　有关部门的清查虽然表明了中央对地方兴建豪华办公楼之风痛下杀手的决心，但是，在中央和地方成为两个不同利益博弈主体，地方对中央的调控应对有术的今天，这种“亡羊补牢”式的清查能否有效刹住地方政府的奢靡之风，是大可存疑的。

　　这是因为，在最新这波地方政府大兴楼堂馆所之风中，虽然也有一些单位是通过向企业和下级单位敛钱，或者通过执法罚没收入、买卖手中审批权限等方式筹集资金，甚至挤占挪用农村

养老金等各种专项资金来盖楼堂馆所，像上述通报的四起案件，濮阳县劳动和社会保障局是挪用下岗职工

养老保险金和生活费来修建办公楼及劳动就业培训中心的，山西省粮食局则是挪用国家粮食储备库资金修建用于旅游接待的“云峰阁”宾馆，而山西忻州煤矿安全监察局是向被监管的国有煤矿企业借款209万元去修建办公楼；但这在整个楼堂馆所的建设中毕竟是少数，大量的楼堂馆所与政府机关在行使权力时有大量的灰色收入有关。灰色收入透明化以后，钱用不出去，相关单位就把它用来盖办公楼和购置办公设备等。

　　灰色收入就是预算外收入。由于政府部门经费来源双轨制，除了财政预算拨款，政府部门一部分经费还需自筹，要靠跨越既有制度到制度外去创收。这样，不少政府部门一身兼具社会管理者和牟利者两个角色，所以，除了正常的税收外，现在公安、工商、卫生、计生等等几乎每一个有行政收费、罚款等经济来源的政府部门都在千方百计“创收”。

　　除收费外，由于分税制改革后允许地方政府卖地以弥补财力不足，这些年来在城市化的推动下，地方政府也卖了不少地，但土地出让金具体有多少、如何支出，一直以非税收入的形式在预算外流动，从来没有公开过。根据

北京大学经研中心有关学者的估算，从1997年到2004年，我国预算外财政规模已经相当于整个地方预算内财政的50％左右，地方预算外的财力则达到地方预算内规模一半左右，相当于中央预算的十分之一。如此庞大的预算外收入游离于人大的监管之外，一些地方政府和部门也就能够“放开手脚”，斥巨资建豪华楼堂馆所。

　　由此可见，预算外资金的广泛存在和无序分配，不仅肢解了社会财力，损害了社会公平，扭曲了行政目标，搅扰了市场秩序，更成为腐败的主要形式之一，几乎每一个豪华办公大楼在建成的同时或稍后，都要倒下一个贪官。但遗憾的是，从1986年国务院第一个文件起，从专户储存、预算调控，到收支两条线、国库集中收付，对预算外资金的举措不可谓不多，可就是管不住这笔钱。各种部门总是有办法把大部分钱要回来，投资于包括楼堂馆所在内的各种基础建设上。

　　所以，要真正刹住地方政府大建楼堂馆所之风，除了像清查这样必要的行政手段，以及舆论监督和加强财经纪律外，关键是要把不受监督的预算外收入变成处于人大监管之下的预算内收入，并彻底改革现行预算管理制度，实行财政公开，使其适合市场经济和民主政治的要求。