评论：成都应在前沿的制度上大胆探索

　　叶裕民教授是成都的老朋友了。近几年来，她频繁往返北京和成都之间，关注、研究并亲身参与到成都城乡一体化的进程中。去年，她率中国人民大学调研组对成都市的城乡一体化进行了长达半年的调研，发现“成都绝大多数农民已经从中受益，对政策表示支持和感谢”。

　　在北京家里接受本报记者采访时，叶裕民对成都城乡统筹的多项创新和探索表示赞赏：“国家批准成都设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，是对成都在统筹城乡方面已经做出的工作进行的高度肯定。”作为国内权威区域经济专家，叶裕民又将如何解读成都设立统筹城乡综合配套改革试验区？本报记者就此与叶教授进行了对话。

　　设立“试验区”

　　是国家对成都工作的高度肯定

　　成都商报：作为一直关注并研究成都统筹城乡工作的专家，您认为国家为何会选择成都？

　　叶裕民：国务院批准成都设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，首先是对成都在统筹城乡发展方面已经做的工作进行的高度肯定。也是希望成都和重庆能按这个方向做下去，能在全国推广，为未来经济社会发展积累经验。这也说明了中央政府进一步在全国推进统筹城乡发展的决心与信心。

　　国家为什么现在要大力推进统筹城乡发展？这是中国发展到现阶段，解决经济、社会、环境和居民生活相互之间协调发展、落实科学发展观的基点。

　　中国改革开放以来，经济增长很快，取得了举世瞩目的成就。但我们在经济高速发展的同时积累了很多问题。这些问题比较突出的表现是城市和乡村的矛盾、城乡差距越来越大。城市很快发展起来了，但乡村还很滞后。还体现为城市在高速发展过程中，大量利用了农村的廉价劳动力，但并没有为此支付城市应为农村提供的服务。这就导致城市享受了发展成果，但很多问题的积累却在农村。比如青壮年大量进城，导致了农村的老年化问题，农业劳动力结构恶化、弱质，使得发展现代化农业困难重重。

　　农村和城市的差距不仅体现在经济方面，更多的是社会的差距、生态环境的差距。这一差距的加大会严重影响中国的持续发展。农村这一大板块发展严重滞后，这些问题反过来会折射到城市－－－犯罪率增加，城市的流动人口问题得不到解决，农民工的社会保障、住宅没有跟上，缺乏家的感觉……这些城乡矛盾反过来又限制了经济本身的发展。农民工进城后不能及时得到培训，城市新型工业化的就业队伍从哪里来？犯罪率增加，城市的社会基础在哪里？

　　为了解决这一系列城乡问题，党中央提出了5个统筹，其中统筹城乡发展排在首位。统筹城乡构成当下中国最迫切的任务和战略问题。

　　成都及时认识到了这个问题。2003年，成都开始启动城乡一体化进程。城乡一体、统筹发展，把农村纳入城市的总体发展框架下，推动整个区域的和谐发展。成都市在全国统筹城乡发展起步较早，决策果断，又辅之以一整套行之有效的政策、措施。经过4年实践，取得了很好的成效。成都的路径对于中国这个时期的发展是非常宝贵的经验。国家决策层非常科学快速地看到了成都的成就，肯定了这个工作。

　　统筹城乡发展

　　“四部曲”需要串起来

　　成都商报：成都在统筹城乡发展方面做了很多探索，取得了很多经验，您觉得哪些经验值得推广，成都经验对于全国其他地方是否有普适性？

　　叶裕民：我给成都经验总结了16个字：“政府主导 集中发展 系统推进 公众受益”。它的起点也是关键点就是政府主导。统筹城乡发展是政府协同引导市场来做的事情，市场有非常大的空间。但统筹城乡发展总体而言，是需要政府来主导的。统筹城乡发展的成败关键在政府。解决城乡差距的核心任务是把我们整个发展当中的薄弱环节纳入整个发展的框架下，要考虑社会薄弱环节，即农村、农民的需要，给他们提供大量的机会和条件，这就需要公共财政的大力投入，需要制度框架来支撑，需要公共产品的大量投入，以弥补农村发展之不足，弥补发展过程中社会进步滞后于经济发展之不足。这样的公共产品必须由政府来提供。

　　成都的经验我认为是具有普适性的。中国的政府在推进公共服务方面，能在较短时间内获得较快进步。只要我们充分发挥制度优势，规避问题，就能较短时间推动国家的进步。这样一个推动力，在完全市场的条件下是做不到的，关键是我们的政府要去做。

　　成都商报：成都设立“试验区”，将获得哪些过去没有的东西？成都该如何抓住历史机遇来更好地统筹城乡发展？

　　叶裕民：对于成都，这是一个非常好的历史机遇。成都可以更加放开手脚，向既定方向迈进，在统筹城乡发展道路上走得更快。成都已经取得了很大成就，不过还有非常大的空间可为。根据我的设想，统筹城乡发展有四部曲。

　　第一，统筹城乡发展的起点在城市。起步于城市，城市的新型工业化要大规模推进。只有现代制造业和现代服务业得到大规模、高质量的发展，才能大规模扩大就业。一旦城市大规模扩大就业停滞了，统筹城乡发展就很难推进。

　　第二，通过城市的制度创新和改革，包括户籍制度、社会保障、医疗等，使得进入城市的富有竞争力的劳动力携带家眷到城市落脚，为城市的新型工业化提供源源不断的动力，为城市服务业提供一个真实的市场。以前劳动力进入城市后，由于城市没有认可他，他就把钱寄回家去盖房子。所以，城市应对流动人口建立比较合理宽容的容纳制度，让农业人口大量进入城市，来增强城市的现代制造业和现代服务业。

　　第三，从成都经验受到的启示。这些农民到哪里去，到哪些城市呢？成都探索了一个很好的制度：“三个集中”，各个层面的集中。中国需要大城市，但不能只依靠大城市。适合集中到大城市的到大城市，适合到中等城市的、中心镇的到中等城市、中心镇。先从中心镇开始集中，慢慢发展成中小城市。通过这种“集中”，完善中国城市的空间架构，改变过去以小城镇为主体的过度分散的城市化的空间架构。这是一个以城市群和城市化地区为主体，具有积聚经济效应的中国城市化的空间格局。

　　第四，统筹城乡发展的落脚点，为农村地区农业现代化和农民生活提供全方位的公共服务。对于中国包括成都来说，统筹城乡发展实际上是把我们的落脚点作为起点。因为它太薄弱了，确实需要我们注入大量资金，适度推动它往前走，改变城乡很不协调的现状。

　　对于成都来说，我们已经走了4年，大的制度架构已经形成。农村地区公共服务当然还要继续推进，但是制度架构已经有了。下一步，成都的统筹城乡发展要进入到一个很好的循环，需要把这4个环节串起来，要重新回到起点：关注城市的现代制造业和现代服务业。

　　另外，以成都为主体的周边城市群发展程度不够，周边城市发展不起来就导致周边农村人口没有地方去，都集中到成都来，成都也接纳不了。所以就有一个如何培育周边城市群的问题。

　　建议成都率先建立

　　农村土地使用权交易市场

　　成都商报：相比上海浦东新区和天津滨海新区，成都设立的“统筹城乡综合配套改革试验区”有什么新特点？下一步改革，您认为成都需要在哪些方面进行制度创新？

　　叶裕民：成都和上海、天津不太一样。上海是朝着国际化大都市、金融中心的目标去做。滨海新区作为北方的大型港口城市、现代制造业中心，它的目的是带动环渤海发展的区域增长。而成渝统筹城乡综合配套改革试验区，我认为国家更多地是把它作为落实科学发展观的区域，注重经济、社会、生态发展的协调，注重城乡发展协调。这是一个国家的发展之本。

　　既然需要协调，我们就要在一些不协调的领域进行探索。对成都来说，应该试图在一些前沿的制度方面再进行探索。比如土地制度层面，我国一直实行严格的耕地保护制度，将来也会坚持下去。但这种严格的土地制度客观上给城市的空间扩展、发展带来一些限制性因素。我国也在探索土地使用权流转制度，那成都是不是可以更提前一步，建立农村土地使用权交易市场，比较快地推动农村土地流转？它一方面能推动农村土地的规模经营，推动农村农业化进程，另一方面也能为进入城市的农民提供一笔基金，或者给进入城市的农民比较稳定的基础保障。

　　在中国城市化高速成长过程中，政府财力很难对所有进入城市又没有就业的人给予保障，有一个路径可以缓和这个矛盾，就是土地制度改革。建立农村土地使用权的市场后，这个市场可以包括土地使用权的购销市场和租赁市场。很多农民会选择租赁，他们进入城市可以不一定享受最低生活保障，因为他们有土地收入的保障。

　　二是探索城市户籍制度改革。成都的户籍制度改革走在了全国前列，鼓励带眷迁移。带眷迁移是在市区范围内，全国的主要大城市很难完全放开户籍管理，成都也很难完全放开。我觉得成都可以探索建立“就业＋社会保障＋合法住宅”的带眷迁移户籍制度。如果一个外地人在成都有稳定的就业，加入了社会保障，有医疗、失业等方面的保障体系，有合法住宅，具备这三个条件就应该给常住户口。这三大因素中，就业是基本因素，需要解决的是如何使就业相对稳定，把进入城市的劳动力纳入城市就业大军培训的框架下。首先是要建立规范的在业人员再培训制度，通过培训使员工提高技术能力、减少失业。社会保障体系是维系城市稳定发展的基本条件，这需要强制性手段来执行。公共住宅制度，居者有其屋是和谐社会的基础，全国都没有构建一个面向外来中收入人群的公共住宅制度，有很大的探索空间。社会保障制度可以和农村的协调起来，建立农村最低生活保障制度。按照常理，给了外来人员户口，就应该按城市居民标准给予最低生活保障。

　　此外，还有农村金融制度需要创新。由于自然气候的变化对农业有很大冲击，投资农业的风险大，很多企业宁可开小饭店也不愿投资农业。这就使得我们必须要探索适合农村土地规模经营的一整套金融制度。包括农村的风险投资，包括借鉴引进国外一些先进银行的经验，引进汇丰等外资银行进入农村。新加坡的淡马锡对成都的统筹城乡发展非常感兴趣，它非常愿意进入成都的农村金融市场。

　　此外，成都的民营经济发展非常重要。它和产业的前端和后梢是关联的。大型制造业的核心环节，我想成都应该立足于中国的最前沿乃至于世界的最前沿。我们制造业的发展不能仅仅满足于沿海城市的扩散。中国未来要以10多个城市群作为基本的空间依托，去推进中国的新型工业化过程，每个城市群的发展都会有自己的现代制造业产业群，它一定是走向全国和世界的。

　　跨区域统筹城乡

　　关键要靠制度建设推进

　　成都商报：您乐观预计，成都要实现统筹城乡的目标，农民和市民享受均等化公共服务，还需要多久？

　　叶裕民：从公共产品的提供看，成都的公共服务、医疗的时间表都很快就能完成。成都统筹城乡发展有两个层面，一个是本行政辖区，对于成都本区域，我相信到2010年，只要改革不中断，会有一个非常好的结果。但是作为中心城市，还有一个跨区域统筹城乡的任务。我们说，中国未来的城市化就是要依托20个左右的城市群来完成。一个城市群由8～10个城市构成，每个城市群要完成城市化，不仅是本行政区域，还要跨区域、完成跨区的带眷转移，接受跨区的流入，减轻外地农村的压力。第二，要完善财政转移支付，为其他地区提供财政支持。

　　跨区域统筹城乡发展何时能有很好的推进，这就要看制度建设的进度。如果制度建设非常快，5年左右就能见到成效，制度都落不到实处，大城市拒绝外来人口，社会保障根本无法推进，那我们的农村问题很长时间都难以解决。

　　成都商报：今年以来，成都利好消息不断，从中国最佳旅游城市到国家森林城市，这次的改革试验区则是更大的发展契机，对于成都，您有什么预期和展望？

　　叶裕民：我想成都可以建立具有国际产业竞争体系、良好的人居环境和浓郁的地方特色文化，拥有较好的经济、社会、自然构成的生态良性循环系统。

　　本报记者 廖卫华 北京摄影报道