评论：打破扭曲的利益链条杜绝黑砖窑

时事访谈员　袁凌

　　要改变某些官员与窑主的利益一体化，必须扩大基层民主，让民众掌握监督和问责官员的权力

　　■访谈动机

　　最近，山西黑砖窑违法用工事件，引发了社会极大关注。此事目前仍在查处之中，作为一起非法用工事件，它实际的意义和引发的关注远远超越了劳动关系范畴，人们希望借此举一反三，而质询的焦点落在地方行政管理上。

　　黑砖窑事件反映了怎样的利益机制？透露了地方行政管理的何种症结？怎样防范类似现象重演？本报就此进行访谈。

　　张鸣——中国人民大学政治系教授，《乡土心路八十年》作者

　　竹立家——国家行政学院教授

　　 杜绝地方官员与窑主之间的利益交换

　　提要：官员个人的寻租行为和部门利益一体化，形成封闭的人贩子——包工头——窑主——寻租的少数

公务员和干部——部门利益——地方政府需要的GDP和政绩的利益链

　　

新京报：黑砖窑事件中最引人注目的是当地政府对黑砖窑奴役劳工现象的长期默许和纵容。你认为这种纵容的原因是机构不作为还是有利益关联？

　　张鸣：我以为真正寻租和提供保护伞者还是少数人，但这个事件中的整个机构是处于一种极端的麻木状态，这种面对民众利益的冷漠和不作为在地方部门中普遍存在。

　　竹立家：还是有利益牵涉，不然对性质这么严重的现象不可能放任这么久。在整个地方行政机构对公众利益隔膜、不作为的背景下，寻租的部门和个人利益起了主导作用。

　　新京报：如果说当地政府部门、官员和黑砖窑有利益牵涉，这条利益链是怎样的？

　　张鸣：在黑砖窑事件中的利益链是从人贩子包工头窑主寻租的少数公务员和干部，最后到地方政府需要的GDP和政绩。在链条之中，某些地方政府部门、个人和窑主的利益严重一体化，使得利益链具有长期性和坚固性，所以黑砖窑现象能够在多重监管的眼皮下延续10余年。

　　竹立家：公务员个人寻租行为和部门利益一体化，难以分解，这为公务员个人的寻租行为提供了很好的庇护。因此问责也应该是对部门和个人的双重问责。应该落实到掌握用人权的领导身上：这个人出了问题，那么是谁任用的这个人。不能让部门行为成为挡箭牌。

　　新京报：有人会说，黑砖窑产业能够促进当地GDP增长和满足百姓需要，当地政府容忍黑砖窑存在还是为了本地民众的利益。

　　张鸣：从地方政府需要的政绩和GDP，可以推出部门利益和官员本人的升迁，但并非总是能顺当推导出当地百姓的利益。黑砖窑奴役劳工压低了当地工资价格，损害了制砖产业，污染了环境，摧毁了当地声誉，并不符合民众利益。黑砖窑利益链建立在劳工包括残疾人和童工的血汗上，对于当地百姓其实是封闭的。

　　新京报：这条封闭的利益链造成了当地部门对奴役劳工现象的隔膜和不作为状态。

　　竹立家：山西的经济发展长期停留在单纯依靠矿产资源的单一经济状态。这种过度依赖资源的经济更容易催生部门、官员和矿主窑主之间的利益交换和一体化，因为资源集中掌握在某些部门和官员手里。普通人在这种经济发展模式中是被排斥甚至受压迫的，比如黑窑工和矿工。

　　 激活处于半睡眠状态的法律法规

　　提要：黑砖窑事件不是机构职能划分和运作的技术性问题。现有的机构设置和法律法规制定渐趋完备，但某些时候却处于未被激活的半睡眠状态

　　新京报：在黑砖窑事件中我粗略数了一下，涉及的部门包括公安、劳监、矿产、环保、村委会、县市政府、残联、人大、妇联等在内达到20多个，这些部门内部的设置更复杂。但实际上除了少数有利益的部门，别的部门都在自己的范围内运作，似乎和黑砖窑现象完全无关。

　　竹立家：从制度设计上说，行政体系的架构是相对完备的，各个部门的职能划分也是相对明确的，各个部门的行政目的也是一致的。

　　导致黑砖窑现象出现的，不是机构协作和职能划分上的技术性问题。

　　张鸣：这些机构部门在一个相对封闭的体系内膨胀，现有的机构不作为，有事临时设立新的机构，事后新的机构又尽力使自己日常化并膨胀自己。各部门强调的事务都是维护自我存在和加强部门地位的，对交叉地带事务缺乏热心。因为没有动力让他们这样做。

　　新京报：除了部门机构，黑砖窑事件中涉及的法律法规，除宪法、刑法这样的基本法之外，包括未成年人保护法、妇女权益保护法、劳动法、残疾人保护法、环境保护法、行政诉讼法、流动人口管理办法、公务员处分条例，达到10余个门类，但这些法律法规在这件事中没有发挥应有的保护作用。

　　张鸣：这些法律法规都有了，却缺乏活力。这是我们当下的一个现实，机构多，法律法规大体也够用，但某些时候却处于半睡眠状态，没有被激活。没有一种经常性的激活它们的力量。

　　竹立家：不是要费心思构想出精巧的制度，而是采用好的制度和落到实处。比如干部财产申报和公布制度，已被证明是有效的防止腐败的手段，为什么迟迟不落实？现在只是有一个处级以上干部财产申报的粗略规定，怎么公布，公布的范围，公布的场所，都没有具体规定。再如问责制，官员免职后没几天又上来的情况很普遍，问责与否的权力掌握在上级手里，人大的质询作用还处在试点阶段。

　　 让当地群众监督官员腐败和渎职

　　提要：以“运动”方式完成日常职能，长效难以预期。在地方政府的运作机制中，一味加大自上而下的压力甚至收权，不能成为激活这个机制的动力。

　　新京报：当黑砖窑事件引起高层重视，中央领导批示，上级部门介入，封闭的利益链被打破了，地方政府机构被激活，查处的效率和此前判若泾渭。

　　张鸣：在地方政府的日常运行机制中，来自上级的压力是主要的动力。这种压力在平时也存在，但其中往往有矛盾之处，以山西为例说，整治小煤窑或黑砖窑，一方面是上级的要求，同时却和以GDP为核心的政绩评价体系有矛盾，地方政府经常处于要自付成本的处境。

　　因此对于上面的压力，地方政府难免处于应付状态，除非是在“运动”中。当上级部门贯彻的意愿比较强烈，就出现了“运动”式状态，许多日常职能要在“运动”中完成。

　　新京报：以“运动”方式来完成日常职能，短期效率提高了，但长期效果难以预料。人们对黑砖窑事件因此还有这样那样的担心。

　　张鸣：地方的事长期还得靠地方，对于自上而下的压力，地方的惰性依旧存在。而且突然加大的压力过去后，还会造成惰性的增长。因为一次次自上而下的查处，固然有可能起到吸附作用，重新凝聚出现涣散情形的地方机构；但另一方面，制度和道义资源一次次向上集中，也可能使基层机构更加沦落。对于上级政府来说，这里面有一种平衡艺术。

　　竹立家：“联合调查组”式的上下联动方式，不是一个正常的行政运作方式。一个科学的政府机构，各个部门应各司其职，政府行为具有稳定、连贯性，在日常职能行使中化解危机，用“运动”不能管理社会。

　　新京报：有人提出，黑砖窑事件的原因之一是山西河南两地警方利益分割导致不作为，希望设立由中央直管的跨区域警察机构，以此治本。

　　张鸣：我不认为这是治本的办法。在地方政府的运作机制中，一味加大自上而下的压力甚至收权，始终是一种压力，不能成为激活这个机制的动力。这个动力应该在当地寻找，在上下级关系之外寻找。

　　竹立家：与收权相反，恰恰应当放权，但并非放权给当地政府部门，而是扩大基层民主，让人民手中掌握监督和问责权力。对于大量的腐败和渎职现象，中央是看不过来的，只有当地群众的眼睛能看住。

　　民主行政才是关键。

　　 官员考核要以民众真实利益为标准

　　提要：使官员利益和当地真实利益连接，与此相背的利益链则被暴露和取缔，防范黑砖窑现象的“长效机制”即水到渠成

　　新京报：让代表工人自身利益的群体来维护工人权益，全国总工会此次的强势介入，是否有制度安排上的考虑？

　　张鸣：全国总工会此次强势介入，透露出一种制度安排的意味，让工会更多参与维护劳工权益。眼下劳工问题是中国一个紧迫的课题，可以设想，如果山西当地工会组织处于更自主活跃的状态，如果砖窑工人有自己的法定工会组织，奴工的事件就不可能发生。在未成年人、残疾人、流浪儿童权益保护和其他促进社会和谐的事业上，除了激活像工会、残联这样的半官方性组织，让它们发挥更大的作用，还需要更广泛的非政府组织的生长和介入。

　　新京报：当下，这些组织恐怕难以摆脱拾遗补缺的地位。

　　张鸣：问题的核心还在于进入地方政府封闭的运行机制。在政府结构内部，本来有打破封闭性的制度安排，比如人大，比如当地媒体等舆情反映机制，但都还缺乏活力。对一些政府机构来说，封闭性不仅表现在它的信息封闭，而是从人事选举和任免、日常运作到事后问责全程的封闭性，公众缺乏机会参与和监督。举一个例子，公务员以至干部任职资格，能否进行全国统一的考试，如同现代史上的考试院制度？这样从人事选举的源头上提供了开放性。

　　新京报：考虑到机构对人的腐蚀性，只是从任职资格上设置准入门槛恐怕还不够。

　　竹立家：对于官员的任命和晋升，一套标准化的绩效评估制度是必要的，但其真正生效的前提是民主行政，是基层民主。比如，要完善基层

人大代表的选举和履职制度，同时，逐步扩大基层领导干部直选，由现在的乡镇干部直选试点扩大到县一级领导直选。这是最应该加紧去做的事情。

　　制度革新不到达这个层面，局部的技术性修正是没有用的。

　　新京报：民主行政，除了让民众手中掌握更多监督问责的权力，是否还意味着正面的激励，把政府部门以至官员、公务员个人的利益和当地普通公众的真实利益连接起来，为政府部门的合理作为提供动力？

　　张鸣：打破官员利益和当地民众利益的隔膜，取决于自上而下的评价体系、考核机制的转变。这种考核和评价应该着眼于民众的真实利益。如果当地官员的仕途升迁取决于当地真实利益而不是GDP数字，与此相背的利益链则被暴露和取缔，他们才会在防范“黑砖窑现象”中按照民众利益合理作为，长效机制就会形成。