首创三类账户科学理清“钱路”

　　深圳改革财政专项资金账户管理模式从容不迫解开“老鼠尾巴”

　　首创三类账户科学理清“钱路”

　　经济学界曾有一个广为流传的真实故事：有位政府负责人问计于经济学家：“改革中社会各方利益交错纠结，犹如一大群老鼠的尾巴结缠在一起，想改革就绕不过去，该怎么解开？”有一位经济学家的回答十分简单：“把所有的尾巴全部砍断不就结了！”这个“潇洒”的答案最后成为业内的笑谈，因为无数改革的实践证明，“一刀切”最后只能是一种嘴巴上痛快的答案。

　　今年初，一项酝酿已久的《深圳市财政专项资金存入商业银行改革实施方案》终于浮出水面。这项改革通过公开、公正、透明、极具可操作性的财政存款分配评价激励机制，率先于全国建立起了一种具有现代财政管理特征的、全新的“财政专项资金存放商业银行模式”。而它最引人关注的地方在于，改革以一种创新性的科学思路，从容不迫地解开了“老鼠尾巴”。

　　面对传统积弊形成的改革难点，不堵、不砍，而是通过创新性的科学机制正确地引导，这项改革的设计思路更得到了深圳市委、市政府的大力支持。

　　传统账户管理模式弊端明显

　　普通百姓人家的存款，因为要分头缴纳水、电、煤气、电话等费用，从一个工资存折，还要再分出三五个银行账户才能搞掂。

　　没有想到，深圳财政这个大“家”，也有着同样的烦恼：数百亿规模的财政专项资金，散布在80多个项目、几百个银行账户上。

　　财政专项资金主要包括两类资金：一种是由年度财政预算安排，核拨到财政专户管理、专门用于支持某项事业发展的资金；另一种是依据法律法规向社会募集、并具有专门用途的财政性资金。由于历史原因，专项资金传统上是由各部门自行管理，例如，排污费一直是由环保局负责管理，交通发展专项资金则由交通发展局管理等。

　　经过20多年的滚动发展与沉淀，深圳大大小小形成了80多种专项资金，在“一个专项资金对应一个银行账户”的管理方式下，数百亿的财政专项资金往往分散“趴”在数十上百个银行账户上，不仅带来了资金安全的隐患，而且资金调度不灵活，增值渠道狭窄，机会损失较大。如果想知道这些专项资金到底用了多少、剩下多少、又进来多少，不把各局、处翻个底朝天，这账一时半会儿还真算不清。传统的财政体制下，财政专项资金成为了整个预算外资金管理的重点与难点。

　　相形之下，邻近的香港，每年的财政收支规模远大于深圳，其所有的财政账户却全部归纳为“1个基本账户＋8个专项资金”，不仅清晰明了，而且闲散资金全部通过外汇基金渠道进行有效投资，成功实现了财政资金的保值增值。

　　规范资金管理勇闯雷区

　　对香港及西方发达国家财政资金管理模式的多方深入调研，进一步坚定了深圳市财政局改革专项资金账户管理模式的信心。改革的方向是，贯彻落实市委、市政府“集中财力办大事”的指示精神，规范和创新财政专项资金的存放管理模式，发挥财政资金在支持经济建设中的导向作用。

　　然而，一旦真的着手进行具体的方案设计，改革的艰巨性与复杂性也迅速凸现出来：在传统的分散管理格局下，财政性存款成为了各家商业银行的“兵家必争之地”，人们不惜动用各种社会关系、各显神通把量大而稳定的专项资金“圈”进自家的地盘，这其中所涉及到的种种“关系”问题令改革者踌躇再三。

　　能不能来个“切老鼠尾巴”的工程，干脆“一刀切”，全部“推倒重来”？

　　深圳市财政局改革工作小组经过一次又一次的慎重调研，最终否定了这种看起来大刀阔斧的改革思路：“一刀切”做起来简单，切起来快意，但是缺乏科学量化的考评依据，操作起来很可能造成全市的银行存款“大搬家”，不仅不能解决现有账户管理体制中的根本问题，而且不利于全市金融业的稳定安全运营。市财政、人民银行、银监局等相关部门进行了反复多次的沟通后，一项更为精密、科学的改革方案逐渐浮出水面：

　　第一步是打基础：他们从专项资金的清理整合入手，在市委、市政府提出的“集中财力办大事”要求下，除了国家要求必须保留的专项资金外，对大量的专项资金进行了清理、归并。最终用一年多的时间，将原有的80多个专项资金，逐步整合为37项。

　　如果说改革的第一步是考验细致与耐心的功夫活儿，那么改革的第二步就是一项体现管理创新与理财专业化的技术活儿。

　　三类账户创新政府理财思路

　　在《深圳市财政专项资金存放商业银行改革实施方案》中，深圳市跳出传统账户管理模式，首创性地提出了由三类银行账户组成的新体系：

　　最核心的是“专项资金集散账户”。这是一个专门用于统筹归集、调度以及统一核算各类专项资金的专户。各项专项资金一旦进入集散账户，便不再区分资金性质，其资金余额转换成该专项资金的指标。市财政局根据各项资金的年度收支计划及年度实际执行情况对其进行指标管理。

　　在集散账户的上游，是“专项资金收入汇缴专户”。即财政部门针对收支发生频繁的专项资金，保留在各商业银行的专门用于收缴专项资金收入的账户，一个专项资金对应一个收入汇缴专户，该账户每月清零，资金自动进入集散账户。像老百姓所熟悉的交通违章罚款，就通过各个商业银行汇集到一个收入汇缴专户中。

　　集散账户的下游，则是“专项资金支出专户”，主要用于各专项资金的日常支付，财政部门按月预留头寸。

　　一位银行业内人士在详细研究了新的账户管理体系后，赞叹道：新方案的精妙之处，就在于把集散账户设计成了一个蓄水池，既保留了资金收取的“入口”，又设置了资金支出的“出口”，从而在不影响资金收支功能的前提下，巧妙地将原来极为分散的财政专项资金合而为一，实现了统一核算，统一管理。

　　记者在一项由环保局负责管理的“排污费”资金调度程序中看到，尽管采取了新的账户管理模式，但是资金的收取、使用申请、审批等程序仍与原来一样。保留各专项资金的原有管理权限、管理模式，这也是账户管理改革设计中一个重要原则。

　　科学评价体系让银行心服口服

　　实际上，新的账户管理体系并不能回避各家银行分配存款的敏感性问题，那么，怎样分配才不至于造成利益格局的“大洗牌”与管理层最为担忧的银行存款“大搬家”呢？改革小组拿出了一项配套改革方案，即《财政专项资金存放商业银行评价激励办法》，通过全面考察商业银行内部经营管理状况及对深圳经济贡献度的10个评价指标，对各家商业银行进行综合评分，以完全公开、透明的打分结果，作为向商业银行进行存款分配的依据。

　　其中，评价银行经营情况的是5项“可靠性指标”，包括流动性、管理和内部控制、总行支持度、盈利性、资产安全性；评价银行对深圳经济贡献大小的是4项“贡献度指标”，包括纳税规模、贷款规模、在深营业网点数量、创新性；此外，总部设在深圳的商业银行还将再获一项加分因素。为保证评价体系的客观性，所有原始数据完全来自于深圳市银监局、地税局、市金融发展决策咨询委员会的公开数据。

　　不用请客送礼，更不用拐弯抹角托人情，所有商业银行均可能根据公开数据及这份评价激励办法，直接计算得出自己的最后总分。为保证全市金融运行的平稳，改革小组还设计了未来数年财政资金逐步有序运行的过渡性政策。一家掌控了数量不小的财政性存款、深谙此中之道的商业银行支行行长，在仔细研究方案、详细对比改革前后行内存款的变化情况后，突然悟出此中机关：“新的存款分配方法几乎完全剔除了主管部门的参与因素，可以说财政首先‘革了自己的命’。这种改革方式让我们没话说！”