欧盟制宪新变化转机抑或倒退？

　　6月23日，参加欧盟峰会的27国首脑在布鲁塞尔就替代《欧盟宪法条约》的新条约草案达成协议，这标志着欧盟制宪进程在经历了自05年开始持续长达两年之久的危机之后开始出现了新的变化。

　　消息一传出，欧洲一体化进程的拥护者无不欢欣鼓舞，不少人认为这是一个新的转机，欧洲最终将藉由这种“类国家的宪政体制”(simi-lar-to-stateconstitutionalregime)的成功实现而走向更加深入的一体化乃至全面融合，而“疑欧派”势力和一些悲观论者则依然保持着抵触甚至对抗情绪，老调重弹地宣扬以欧宪通过为标志的“超限一体化”(over-limitedintegration)给主权国家及其人民福祉可能带来的消极影响。除此之外，不容忽视的第三种声音开始从第一个阵营里面分化出来：那就是认为这个新的变化事实上修正了一体化的倡导者所设定的宪政发展轨迹，甚至把它导向了由超国家主义宪法向政府间条约属性的回归或者说是倒退。

　　就欧盟制宪的形式而言，根据此次各方最终达成的一致意见，《欧盟宪法条约》的名称将不再沿用，新条约内容里也不会出现“宪法”字样，取而代之的是一部通常意义上的修正条约。在很多欧洲统一运动的建设者看来，全欧洲统一的宪法是欧洲一体化实现终极整合目标的必要前提。

　　但欧盟制宪的意义远不仅限于对欧盟组织章程的形式的超越：一部类似于国家宪法的宪法性多边条约也是欧盟国际法律人格确立的基本法理依据，有利于从国际法的角度肯定欧盟的“合法性”；此外，现有的欧盟法体系已经超越了古典国际法的窠臼，而且经历了数十年的积累和沉淀，欧盟的法律理念也得到了极大的拓展和深化，厘清现有的冗繁的法律体系、并在其中确立一个处于效力等级最高层的宪法性法律文件也是一种现实的需要。以上这些就是欧宪的倡导者从法律技术层面所作出的立宪必要性的解释。对于统一的欧洲宪法而言，其所承载的更为重要的使命就在于，以形式上最高效力来巩固共同体观念，，促成符合整体利益的一体化的实现。

　　而经过各成员国激烈的争论，本届峰会最终决定摒弃04年版《欧盟宪法条约》(Treaty

　　establishingaConstitutionforEurope)所首次确立的欧洲统一宪法的法律形式，而谋求重新订立一部为各方所认同的、兼顾欧洲一体化现实发展需要的多边条约。由此，对于那些欧洲一体化的坚定拥护者而言，他们的欧洲梦就又缺少了一个现实的制度依托，欧洲一体化的宪政之路就此也发生了微妙的变化。

　　从欧盟制宪进程的程序观之，本届峰会的决议文提到，此间欧盟各成员国首脑就新条约草案所达成的是“一个框架性协议”，具体条文的敲定、措辞的选择等等尚需待12月召开的政府间会议进一步磋商；如果条约案文起草顺利，各成员国还需依据国内程序予以批准。默克尔表示，是否需要全民公决“将由各国自主决定”。这也就是说，微观层面的操作则有待各成员国政府以欧盟为平台进一步展开，政府间主义的主张仍然会因主权的固有排他属性而发挥作用。

　　由此不难预见，这次欧盟制宪进程的重启仍将沿袭旧的路径，即：制宪会议拟定草案———首脑峰会决议授权———政府间磋商确定文本定案———成员国以全民公决或议会表决的形式使之合法化。在这一立宪程序当中，超国家主义的主张明显处于劣势———不仅面对政府间合作框架下成员国之间的纷争和矛盾，也将一如05年发生在法国和荷兰的事态那样，受制于欧洲市民社会的抉择。

　　此间舆论普遍认为，即便本届欧盟峰会能就立宪的程序性问题达成妥协，这也并不意味着所有障碍已被扫清。在年底的政府间会议上，英国、荷兰、波兰和捷克等成员国都可能成为“拦路虎”。例如，任内最后一次参加欧盟峰会的前英国首相布莱尔在本届峰会前就提出了英国同意修宪的四个条件：即新宪法条约所包含的《基本权利宪章》不能迫使英国修改本国的法律、不能迫使英国改变对外政策、不能迫使英国改变司法及警察体制、不能扩大“有效多数”表决制的适用范围等。这一表态并不会因为布莱尔行将卸任而削弱其对英国官方立场的代表性。与此相反，对于卢森堡、西班牙、爱沙尼亚等一些已经通过全民公决批准欧宪条约的国家来说，放弃欧盟制宪进程也将是不可想像的事情。此外，对于普通欧洲市民而言，只要自己拥有民主社会当中合法的一票，程序正义也还是有可能在政府的对立面得以伸张。

　　最后，再来看看此次达成共识的欧盟宪法条约所要修改的实体内容。其一，新条约将不会规定欧盟盟旗、盟歌等可能使欧盟成为“超国家机构”的内容。其二，在组织结构改革方面，新条约将把欧盟最高权力机构欧洲理事会由目前的成员国首脑会议机制转变为固定机构，并设立常任主席一职，每届任期两年半；新条约还就整合相关职司机构，设立统一的欧盟负责外交政策、防务和安全事务的高级代表达成了共识。其三，新条约规定欧盟理事会将实施新的“有效多数”表决制，即一项决议如能获55%的成员国支持、而且支持国人口达到欧盟总人口的65%便可获得通过。此外，新条约还就取消现行的轮值主席国制，赋予成员国议会在欧盟决策过程中享有更大发言权作出了明确规定。

　　很多人认为第一点关于取消有关联盟标识的决议是一种倒退。但客观上讲，这种倒退也有其独特的适应性：在公推欧洲观念和欧洲精神的同时，自威斯特讨伐利亚条约订立以来历经千百年锤炼洗礼而发端的多样化的欧洲文明特性和民族精神也是不容抹杀的，适当照顾欧洲各民族感情也是有益而无大碍的，毕竟“多样性中的统一”(UnityinDiversity)也正是欧洲一体化成功的基本经验之一。

　　第二点基本上是沿袭了04年版《欧盟宪法条约》的改革精神。这对于弥补当前轮值主席制不能维持共同体政策延续性的制度缺陷，以及精简整合相关职司部门、加强欧盟机构领导力也是有着积极的建设性作用。

　　关于第三点修改，各方最后同意，“双重多数表决制”将从2014年开始实施，并允许有3年过渡期。这也体现了欧盟当中不少中小国家的意愿，最终经过多次讨价还价，“双重多数表决机制”被再次重申并引入新宪法条约议程当中，它从制度上肯定了“人民的欧洲”与“民族的欧洲”两种理念的并行，这就把横向的成员国相互间权利与义务的直接对等要求和纵向的政府权威与市民社会利益之间事实上休戚与共的关系很好地捆绑在一起，构成了欧盟新的宪法性条约的坚实的社会基础。

　　本届峰会重启欧盟制宪进程是欧洲政治家们试图再一次从制度建设上去平衡超国家权力与主权之间的关系，也是欧盟这一复杂的区域一体化组织当中权力博弈的法律体现。这次所达成的协议比先前的政策主张有进亦有退，意味着至少“欧盟已经走出了制宪停顿和反思阶段”，开始了新的尝试。

　　(作者系武汉大学欧洲问题研究中心研究人员，国际关系专业博士研究生)