转变职能 创新管理

　　2003年起，泉州市工商局在福建省工商局的组织指导下，围绕构建和谐社会和海西建设大局，认真贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》，开始了工商行政指导管理方式的探索与创新。该局以“工商所能、企业所愿、政府所想、法律所依”为原则，从市场主体所普遍关注的问题中选定指导项目，出台相应的工作指南，选择一些试点大胆地开展一系列有益的实践。

　　2005年，泉州市工商局在总结前两年经验的基础上，按照“立足职能、全面导入、因事制宜、和谐发展”的方针，在全市工商系统做出了全面推行行政指导的决定，率先在工商行政管理职能所涉及的领域推行了登记事务教导制、查处违法疏导制、规范经营劝导制、维权兴企引导制四项柔性管理方式，实现了从权力本位向责任本位转变、从管理型向服务型转变、从刚性监管向刚柔相济转变、从事后监管向事前监管转变“四个转变”，不仅大幅降低了当地企业的发案率，而且规范了企业健康发展，节约了行政成本，创新了工商服务经济的手段，提升了服务层次。

　　泉州工商的做法渐渐地得到了当地企业和个体工商户的理解与配合、支持与称赞，也引起了国内法学界、实务界以及社会各界的广泛关注，省内外主要新闻媒体纷纷作了大量报道，行政指导成为泉州工商工作一个响当当的品牌。福建省工商局领导对泉州试点的工作高度重视，自始至终非常关注该局的推行实施情况，多次作出重要批示，经常性地给予指导，要求相关部门及时跟踪帮助总结经验。

　　2005年11月30日，福建省工商局在泉州召开现场会，在全省工商系统全面推广他们的经验和模式。同年12月24日，中国人民大学宪政与行政法治研究中心和北京大学法学院软法研究中心共同在京举办了“行政指导与软法研究———以泉州工商行政指导实践为研究样本”学术研讨会，罗豪才、袁曙宏等数十位国内著名的法学专家、学者出席了研讨会。在福建省工商局的努力下，2006年5月26日，福建省政府办公厅印发的《福建省2006年推进依法行政工作要点》明确指出，要总结工商行政管理系统推行行政指导工作经验并将其研究推行作为当年全省推进依法行政的工作要点之一。

　　2006年12月27日，国家工商总局印发的《关于支持海峡西岸经济区建设的意见》第22条指出，将指导和支持福建省工商系统按照有关规定试行行政指导制度，促进监管执法效能与公共服务水平的提升，营造和谐监管的良好氛围，促进经济社会协调发展。

　　仲夏泉州，夏日炎炎。近日，笔者对泉州市工商系统的行政指导工作进行了一次深入的调查和零距离的体验，走访了当地一些企业、政府领导和行政管理相对人，亲身感受到从市局机关到基层一线，从沿海城市到偏远山区，泉州处处洋溢着创新的魅力，时时焕发出和谐的气息。肩负市场监管和行政执法重要职责的泉州市工商干部在海峡西岸经济区建设的重要历史时期，正以行政指导的新型管理方式演绎出一个个促进发展的动人故事。

　　从权力到责任

　　“我们公司已停止经营活动，企业现在其实已不存在了，我们也没有欠外债，你们工商部门就按以往的惯例给吊销不就完了吗？”说这话的是泉州市鲤城文华织造有限公司法定代表人颜文耀。

　　颜文耀的话代表了一部分企业对市场退出的认识。过去，企业关门停业人去楼空而拒不办理注销手续是普遍现象。当时很少人知道，与主动申请注销截然不同，被吊销的企业其法定代表人3年内不能再担任任何企业的老板。鲤城区工商局工作人员对颜文耀作了耐心的说服引导，从三个方面向其说明了企业停止经营，主动申请注销和被工商部门吊销，企业所承担的法律责任是不同的。

　　通过约谈，颜文耀对企业的市场退出有了新的认识，懂得了企业“入市”要依法，“退市”也要依法，不再认为工商部门要求其进行清算、注销是有意刁难，而是真正为企业的长远利益着想，打消了原先那种任工商部门吊销的念头，欣然接受了行政指导意见。

　　这是泉州工商部门运用“登记事务教导制”做好企业退市行为监管的一个实例。据统计，从2005年至今年上半年，该市工商系统就成功引导了6414家内外资企业自觉清算和办理注销登记，改变了以往“未年检就吊销”的工作局面，有效地规范了市场主体退出行为。

　　跟以往相比，现在的确有了很大不同，泉州市工商局在行政许可、行政确认领域推行了登记事务教导制，以信息公开、到期提醒、申办教示、退出指引为主题，通过公开登记信息资料，提醒企业即将到期的登记事项、许可证照，明确所需材料、提供示范文本、教导规范填报等方式，引导企业正确申办各项注册登记事务，指引停业、被吊照企业依法退出市场。

　　2006年3月，总部设在厦门的新佳美快餐店打算在永春县城设立分店，对于一个外来人员来讲，一时要在永春开展市场调查是比较困难的，于是公司总经理就委托他在当地的朋友找到了城关工商所。

　　该所段区人员立即通过行业分类台账，把平时收集的登记信息和巡查信息进行综合分析，然后通过电子邮件及时把辖区西式快餐店的统计信息发送给投资人，告知其永春城关现有的行业数量和经营状况，使其通过网络就了解到当地的相关市场信息。

　　“工商所的信息为公司做出决策提供了很好的参谋，从我们餐厅1年多的营运状况来看，在永春开设新佳美餐厅是正确的。”厦门新佳美快餐永春分店经理陈福生脸上露出了满意的笑容。

　　泉州工商部门将行政指导引入监管与服务工作，根据企业和个体工商户的不同发展阶段，有层次地推进指导机制深入运用。工商干部逐步抛弃“管理就是处罚、就是审批”的传统观念，积极为企业出主意、指方向、提供信息，不断树立管理就应当引导、服务的新型观念，逐步将引导、服务作为日常管理工作的一项重要内容。近年来，该市GDP始终保持着两位数的快速增长率，发展势头强劲，这当中也有全市工商部门辛勤工作服务发展的一份功劳。

　　泉州市工商局局长、公职律师许瑞察介绍说：“在开展行政指导工作中，我们每个干部都感受到了自己的价值，对工商职能和践行国家工商总局‘四个统一’有了更深刻的理解，从而自觉不自觉地实现转变———权力意识淡了，责任意识强了。”

　　 从打击到疏导

　　无照经营一直以来是困扰工商部门的“老大难”问题，过去，泉州工商部门一般采取以堵为主，简单运用“搬、关、封”三步曲的强制手段来解决问题。但是，许多执法人员深有体会，这种“打游击”的方式只治标不治本，“你来我关，你走我开，罚后又做”的死灰复燃现象始终无法得到杜绝。

　　泉州市工商局推行行政指导以来，改变了以往“一刀切”的管理方式，根据无照经营主体、违法性质、行业、区域等不同特点，转变观念，以疏为主，实施分类治理。即对政策允许其暂缓办理营业执照的无照经营户，落实相应的扶持政策，积极引导其办理营业执照；对符合办照条件且不涉及前置审批的无照经营户，先责令其在规定期限内办理营业执照，并积极教育引导，提供办照咨询等服务；对正在办理相关审批手续的涉及前置审批但不涉及易燃易爆物品经营、矿山开采、气瓶充装等高危行业的无照经营户，先责令其停止经营，并协调有关部门共同督促办理相关证照；对不具备办照条件特别是涉及易燃易爆物品经营、矿山开采、气瓶充装等高危行业的无照经营户，及时向当地党委、政府报告，加强部门协作，强化巡查监管，坚决予以取缔。

　　这一措施不仅提高了各地经营户的持照亮照率，而且还降低了无照反复率，全市查处取缔无照经营工作发生了根本性的变化，彻底走出了“取缔———转让———新开———再取缔”的循环往复怪圈，同时也拔掉了一批“钉子户”、“疑难户”、“租赁户”和“特殊户”。经抽查，目前该市城区、城关次干道、背街小巷和乡镇所在地持照率达到90％以上，行政村持照率达到85%以上，亮照率达到100%，充分展示了工商部门人性化执法的良好形象。

　　在监管执法领域，泉州工商部门推行了查处违法疏导制，他们以教育为主、重在纠违、苗头预警、轻违告诫为主题，运用教育手段，让企业认清利害关系、知晓法律法规，自觉、自愿纠正违法行为，防止反复违法；对一些有违法苗头的企业给予预警提示，帮助其及时调整行为，避免违法；对一些轻微违法行为予以告诫规劝，及时消除违法。

　　2006年5月15日，丰泽区工商局泉丰工商所执法人员在一次执法检查中发现，个体户范某擅自以立达货运代办的名义在丰泽区南丰新城芙蓉苑租用一间店面，从事货物运输代理经营活动，尚未办理营业执照，涉嫌无照经营，执法人员当即予以立案调查。

　　几天后，丰泽工商干部依法作出了《行政处罚告知书》并送到了店里。当执法人员告知范某拟对其作出取缔和罚款2000元决定时，范某当场泣不成声，向执法人员陈述其系刑满释放人员，一直找不到工作，生活没有着落，才借钱只身从仙游来到泉州搞起货运代办。刚经营十多天，不懂得办营业执照，请求工商部门给予一次改过的机会。

　　工商所执法人员经过调查核实后，发现范某所述的情况属实。他们分析认为，如果硬性地对其进行处罚和取缔，范某既交不了钱，同时可能使他因为生活压力和不满而重新走上犯罪的道路。该所最后研究决定对范某免予行政处罚，并采用疏导方式引导他走上健康的发展轨道。在工商部门的引导下，范某进一步把生意做大，到目前已拥有3辆大货车来搞运输，生意有了明显起色。

　　推行行政指导工作后，泉州工商部门实施行政管理不再局限于收、批、查、扣、罚等刚性措施，他们引入了说、劝、引、商、帮等柔性措施，解决了以往刚性措施难以彻底解决的难题，特别是对一些“有职能无职权”、“有责任无手段”、“监管与服务错位”的领域进行了积极的探索和实践，有力地促进了职能到位。据介绍，开展行政指导工作以来，不但没有弱化反而强化了监管执法，特别是强化了查办大要案的力度，2006年该市工商系统查办的案件数、罚没款、案值10万元以上的大要案，分别比2005年同期上升了7.57%、19.83%和141.67%。

　　从怕工商到盼工商

　　洛江区意达豪鞋业有限公司曾因无照经营和商标侵权行为3次被工商部门处罚，该公司的负责人杜某更是洛江区工商局马甲工商所的“常客”。杜某说：“过去我不懂法，5年被罚3次，一看到工商过来就害怕，老以为他们是有意跟我过不去的，有一次还差点跟他们打起架来。”后来，工商所工作人员多次上门回访了解，主动通过约谈宣传工商法律法规，引导其树立守法经营意识和品牌意识。通过工商所的耐心引导，杜某开始主动询问商标注册的有关事项。一次，工商人员到该企业回访后离开，车已开出厂门，杜某还急匆匆地从后面赶上来，拿着自己动手设计的商标图样征求工商执法人员的意见。之后，针对该公司主要承接定牌加工业务，工商部门还指导其严把接单关，规范定牌加工经营活动，避免出现商标侵权。在工商部门的帮助下，目前该公司已向国家工商总局商标局正式申请注册5枚商标并获得受理，其中1枚商标公告期即将结束，有望今年获得批准，另有4枚商标正在核准中，现在公司的年产值已达3000万元。

　　无独有偶。在洛江区，泉州市华山彩色印刷有限公司总经理郭景山也感慨地说：“华山公司从当初的‘散兵游勇’发展成现在这样初具规模的‘正规部队’，除了我们自身的努力外，工商部门的行政指导起到了关键性的作用。”

　　华山彩印公司2001年底到2002年搬迁到洛江，由于忽视规范经营和强化管理，企业经营一度陷入困境。虽然设备很先进，但是订单接不上，2002年亏损多达80多万元。为了多接订单，该公司盲目承接商标印制业务，既不顾对方有无专用权授权，也不考虑是否在自己的经营范围内。2003年，因为没有取得《商标印制单位证书》就承接商标印制业务，受到工商部门查处。

　　工商部门对公司违法行为进行查处后，根据公司的意愿和客观需要，对其进行“会诊”：指导其严把商标标识印制业务审查关，健全接单审查制度；指导其完善商标标识入仓出仓管理、废次标识销毁制度；指导其建立各项资料档案等。通过工商部门的指导，华山公司顺利通过了ISO质量管理体系认证，规范的经营也让公司吸引了大批客户，现在已从一家产值不到200万元的小公司发展成为当地印刷业龙头企业，并成为福建省邮政局指定的邮政用品用具生产监制单位。

　　在推行规范经营劝导制中，泉州工商部门以导出盲区、依法运营、建章立制、审慎把关为主题，劝导企业依法规范经营，避免出现无意违法。重点引导企业建立健全各种规范化的经营管理制度，指导企业对各项经营活动、交易行为审慎把关。

　　2006年初，泉港区电信局为配合创建“平安校园”活动，专门为各中小学推出一项集短信、语音为一体的“家校通”亲情卡业务。该业务具有刷卡签到、签退、拨打亲情电话、发送短信等功能，与家长的电话捆绑收费，每月收5元、7元、10元不等。

　　然而，在“家校通”推出不久，泉港区工商局12315投诉台就陆续接到一些家长的投诉，原因是话费清单上莫名其妙地增加了一项“家校通”功能费，可家长们从来就没有与电信部门签订过什么协议。

　　泉港区工商局分析后认为，原因主要是由于电信部门不规范经营造成的。电信部门在未取得学生家长书面或口头同意的情况下，仅凭学生填写的登记信息，就单方面为家长开通了“家校通”业务，同时每月收取10元的服务费。

　　该局结合正在推行的行政指导工作，决定对电信部门进行工商行政指导。在取得泉港区电信局同意的情况下，2006年2月24日，一场别开生面的“电信业务行政指导座谈会”顺利举行。通过工商部门的指导，电信部门明白了中小学生属无民事行为能力人或限制民事行为能力人，直接把学生填写的登记信息作为开通“家校通”的协议，不具有法律效力。在工商局的介入下，泉港区电信部门规范了其经营行为，一些家长考虑到自己的孩子比较调皮，还主动申请办理了这项业务，亲情服务终于有了亲情味儿。

　　泉州工商部门行政指导工作，推动了新型政企关系的建立。在行政指导过程中，工商干部注重与企业交换意见、协商和配合，他们的指导意见受到企业的普遍欢迎，使得工商部门与企业的关系从原来的“猫鼠关系”转变为“朋友关系”，受到了当地干部群众的广泛好评。

　　从对症下药到强筋壮骨

　　让泉州企业高兴的是，工商行政指导措施结合了他们的实际，定位准确，件件都是为企业“量身定做”。

　　2006年3月份，晋江市工商局深沪工商所在支持服务新农村建设中专门成立了助农护农行政指导工作小组。他们深入到辖区耕地较为集中的东华、运伙、群峰等村展开调查，发现当地农户生产比较分散，多为个体或合伙经营；27家涉农企业多数生产规模偏小，且局限于本村或村民小组内经营；各种合同管理混乱，经常发生经济纠纷；企业生产的农产品附加值不高。

　　工商所在调查摸底的基础上，对症下药，找准了服务涉农企业的切入点，重点抓住了当地龙头企业———晋江市深沪镇东华助农蔬菜种植场进行指导，在种植场建立了全市首个红盾助农站，并将工作面辐射到周边的东华、浔光、华山等村庄。该所还及时引导其变更组织形式，注册成立了“福建东华生态农业发展有限公司”，建立现代企业制度，走产业化、集约化经营的现代农业之路。

　　与此同时，深沪工商所积极引导东华公司联合周边村庄80多户农户成立了“福建省晋江市深沪华清蔬菜专业合作社”，实行集体采购农资、发展农业订单、技术指导和公司化运作，把五个手指握成拳头，不断提高农民进入市场的组织化程度和农产品的市场竞争力。据介绍，合作社成立以来，东华公司的规模进一步扩大，种植面积达到了3000多亩；同时，当地入社农民的收入也有了明显增加，与去年同期相比，每户农民大约增加了1000多元。

　　“我们能发展到现在这么大的规模，主要得益于工商部门的行政指导，是他们给我们指出了一条做大做强的道路。”东华生态农业发展有限公司董事长施荣华说。

　　泉州市共有经济户口14万余户，每家每户问题千差万别，需求各种各样。各级工商部门在行政指导中对症下药。有时，他们是高明的外科大夫，能果断切除企业的毒瘤；有时，他们又是严谨的保健医生，为企业开出一剂剂健康发展的良方。他们在服务经济发展领域推行维权兴企引导制，以重树意识、维权创牌、自我完善、协力发展为主题，着力帮助和扶持企业强筋壮骨、依法维权、做大做强，实现企业健康快速发展。

　　几年前，安溪还是全省最大的贫困县，当地的乌龙茶有产量没销量。正当全县茶业界为如何提高铁观音的知名度、开拓铁观音的市场而伤脑筋的时候，安溪县工商局及时出谋献策，指导该县茶业总公司创建“安溪铁观音”证明商标，为当地茶叶上了一个“护身符”。2005年以来，该局把行政指导制度渗透到证明商标的使用、管理和规范方面，围绕指导“立品牌、用品牌、育品牌、护品牌、拓品牌”的思路，帮助企业抓培训、建制度、把关口、开发推介，打假维权，建立立体化宣传网络，提高商标的知名度。目前该县已核准了35家规模较大的茶叶企业使用证明商标，有近600万枚证明商标标识用于茶叶产品包装上。现在，安溪县茶叶销量占全国乌龙茶总产量的1/3，出口创汇6000多万美元；全县茶农人均直接从茶叶销售中得到的收入为1999年的3.4倍。

　　在工商部门的指导下，“安溪铁观音”证明商标获得了成功运作，不仅为全县茶产业带来了新面貌，也极大地推动了该县经济发展，知名度不断上升，影响力不断扩大。

　　2005年6月27至29日，“安溪铁观音”作为中国唯一代表出席在意大利帕尔玛举行的“全球地理标志保护研讨会”；同年11月8日，又应邀进京参加国家工商总局与世界知识产权组织联合主办的“战略性利用商标促进经济暨农村发展国际研讨会”。代表“安溪铁观音”在会上发言的安溪县委副书记陈水潮高兴地说：“我觉得非常荣幸，是证明商标让‘安溪铁观音’香溢四海。”从“安溪铁观音”证明商标的申请、注册，到使用、管理，工商部门功不可没。可以说，没有工商部门的积极引导和大力保护，就没有“安溪铁观音”的今天。

　　除了“安溪铁观音”之外，“惠安石雕”、“德化瓷雕”等产业群也在工商部门的指导下，通过商标申请注册、使用和开发，成为区域标志性品牌。现在，泉州市共有注册商标4.5万多件，占全国1.2%强，其中被国家工商总局认定为中国驰名商标的有22件，位居全国地级市之首；被认定为福建省著名商标的有356件，占全省总数的41.5%。这些强势品牌成为推动地方经济快速发展的一支重要力量。

　　行政指导工作也推动了泉州工商部门自身建设取得新突破。泉州市市长朱明在工商局呈报的材料上作出了重要批示：“泉州市工商行政管理系统积极将行政指导这一非强制性新型行政管理方式引入工商管理的实际工作中，作为国务院《全面推进依法行政实施纲要》的一项举措，值得市直各部门借鉴。”现在，“有困难找工商”已成为泉州企业的共识，“在监管中实现服务”的理念在泉州工商部门的实践中得到了很好的体现。工商部门与企业之间的和谐关系也在这种新型监管方式中得以实现。

　　泉州工商行政指导的成功实践，改变了过去“管卡压、粗硬横”的执法形象，从单纯行政强制、行政审批、行政处罚的刚性监管向“帮、促、理”这种刚柔相济的导向型或者服务型转变，为我们正在推进的政府职能转变和行政管理方式创新探索出了一条双赢之路，对新时期政府部门树立行政成本效益观、行政民主观、行政责任观以及行政服务观等一系列现代行政法治观念，建立“服务型政府”、“法治型政府”和“透明型政府”具有重要的意义。

　　名词解释

　　行政指导

　　行政指导是指行政主体在其职责、任务或其所管辖的事务范围内，为适应复杂多变的经济和社会生活的需要，基于国家的法律精神、原则、规则或政策，在行政相对方的同意或协助下，适时灵活地采取非强制性手段，以有效地实现一定的行政目的，不直接产生法律效力的行为。它对相对“刚性”的法律手段有补充作用，对市场主体有辅导、促进、协调和疏通的作用，对违法行为有预防和抑制作用。

　　新闻链接

　　今年3月份，全国人大代表、福建省工商局党组书记、局长詹毅同志在十届全国人大五次会议提出的关于在行政机关中推行行政指导的建议，被列为会议第5246号建议案，并由全国人大常委会办公厅转交国务院法制办具体答复办理。

　　日前，国务院法制办以国法函〔2007〕138号答复函作出了正式答复，明确表示要针对行政指导在推行中所面临的问题，抓紧做好三方面的工作：一是加大宣传力度，使行政机关及其工作人员了解、掌握并善于运用行政指导的方式；二是在进一步推进依法行政的有关文件中对推行行政指导做出部署，提出要求；三是总结行政指导的实践经验，加强有关理论研究，积极配合全国人大有关部门做好行政程序法的起草工作。

　　7月15至16日，推行行政指导服务海峡西岸经济区建设高峰论坛将在福建省泉州市隆重举行。高峰论坛由福建省工商局和中国人民大学宪政与行政法治研究中心主办，泉州市工商局和中国人民大学中国行政法研究所承办。论坛主题是：创新·提升·和谐·发展，创新监管方式创建“企业之家”服务海西发展。届时，国内一批著名的法学专家、学者和相关部门领导将出席论坛并发表主题演讲。