评论：“立法回避”是立法民主化的前提

　　重庆市在全国率先正式建立政府立法回避制度，根据该制度，在立法起草环节，如主管部门有直接明显利益关系的，原则上应该回避；专业性极强、需要借助专家智慧的，原则上相关部门可以回避；综合性跨部门的立法项目，部门间难以达成共识的，原则上部门予以回避；此外，在评审、审查环节，相关人员如与立法项目有直接利害关系，也应主动回避或强制回避。(7月13日《中国青年报》)

　　事实上，立法是一个多方利益博弈的过程，因此，每个利益攸关者都可以介入立法博弈。但是，在立法的起草阶段，与法律有利害关系的个人与部门却应当回避，如此才能体现立法的程序公平、内容的公正，体现立法的民主，某种意义上讲，立法起草的回避是立法民主化的前提。

　　立法民主化是当今世界的潮流，立法民主化的核心是要求与法律有利益相关的人都能参与立法，法律的内容要体现多方经过博弈后的利益平衡。法律要体现多方平等参与，博弈要体现公平、公正，其前提就是法律草案不是某一方意志主导的产物。因为，由利益相关的部门主导起草的法律，他们首先会考虑自身的管理方便和获取自身的利益，通常大量地在草案中塞进了本部门的私货，进行自我授权。这样的草案，即使以后在立法审议阶段经过一定的博弈，也难以完全解开“部门利益”之毒；何况，在目前阶段下，由于法律草案审议时间短、表决仓促，解开“部门利益”之毒更是艰难。从公安部主导起草的《治安管理处罚法》，我们就可以看见大量对于权力关照的痕迹；法律尚如此，政府规章形成由于公众更缺乏有效的渠道参与博弈，更是充斥部门利益与自我授权。某种意义上讲，正是“部门立法”的存在，“立法回避”的缺失，加之立法审议、表达的博弈不充分，导致“政府权力部门化”、“部门权力利益化”、“部门利益法制化”的泛滥。

　　因此，要让立法从草案起草阶段就体现民主，能反映各方利益，不让某一方，特别是政府的管理对象在立法博弈中输在起跑线，在立法起草上，就必须实行“立法回避”制度，将法律、法规、规章的起草委托于中立的第三方。实行“立法回避”后，有关利害关系的个人与部门不介入，中立的第三者在草案中就更能照顾各方的利益，而后，各方就有一个平等的起跑线，以便在立法审议、表决中进行更充分的博弈。反之，没有“立法回避”，部门主导的草案过多偏向政府部门，其他方要消除某一反映部门利益的一个条款就要费尽九牛二虎之力，在博弈中就难免整体处于下风，立法民主化就步履维艰。

　　事实上，委托中立方起草法律草案，在立法起草阶段应当实行“立法回避”，正逐步成为公众与相关立法机关的一种共识。重庆市人大早在2002年就委托律师事务所起草《重庆市物业管理条例(草案)》；2004年北京市人大常委会也尝试将地方条例的调研、起草工作委托给了有关学术研究机构；今年3月，北京市政府也探索采取直接委托、公开招标等方式，将法规规章草案交由中立的专业人士或者组织起草。因此，此次重庆市政府在政府规章立法中提出“立法回避”的新举措，不过是顺应这种潮流，在纵深上推进立法民主化。

　　德国法学者拉德布鲁赫说：“只有立法者自身服从法治的条件下，立法才能托付给立法者。”“立法回避”体现的正是立法者服从法治，因此，它是一种值得提倡的善的制度。不过，我们以为，这一制度不仅仅要在政府规章立法中实行，更要在人大立法中实行；不仅要在重庆市实行，更要在全国人大和各省市中实行。