检审协作效果平平两大障碍亟待消除

　　□审计机关“内部审计”的工作定位决定了审计机关提供给检察机关的信息须经过同级政府事先批准，这种筛选机制使检察审计协作配合中信息共享大打折扣。

　　□审计结论具有局限性、风险性的特点，使审计机关往往过于谨慎，只将具有重大危害性、证据确凿、案因明显的案件移交司法机关。

　　编者按

　　本文是东莞市检察院课题组承担的广东省检察理论课题“检察机关与审计机关在反腐败工作中协作配合机制研究”的内容之一。课题组经过考察发现，检察审计协作配合工作虽然有一定效果，但并未达到最佳状态，个中原因确实值得琢磨。

　　为提升反腐败工作的合力，最高人民检察院和国家审计署先后于2000年和2004年联合发布《关于建立案件移送和加强工作协作配合制度的通知》和《关于进一步加强检察机关与审计机关在反腐败工作中协作配合的通知》。检审协作配合实际效果如何？我们考察了江苏、上海、广东等地的检、审机关，发现协作工作虽然有一定效果，但并未达到最佳状态。除少数地市检审协作配合效果明显外，大部分地区表现出“上级机关热情高、下级机关热情低”、“检察机关热情高、审计机关热情低”、“以文件落实协作、以联席会议体现配合”的协作配合低级阶段。为什么会出现如此情形？经过调研，我们发现当前影响检审协作配合有两方面的障碍因素。

　　一、制度层面的障碍

　　这主要是由当前我国审计工作的特点（政府内审部门的定位）、审计工作对象的范围所决定。

　　（1）审计机关的审计工作定位于政府内审的工作特点决定了审计工作只对政府负责，而不对其他机关负责，导致了检审合作易流于形式。根据宪法第九十一条、第一百零九条确定的现行审计制度的基本内容看，国家审计定位是政府行政管理和监督系统中的一个环节，审计机关是政府专门从事审计监督工作的一个职能部门。政府毫无疑问掌管着安排审计工作、确定审计长人选、分配审计经费等主要权限，是审计报告直接的和主要的使用者或受益者。“内部审计”可以说是对中国审计制度基本内容和基本特征的高度概括。这种内审机关的定位，决定了其在审计过程中发现问题，必须要向同级的政府分管领导请示批准后，才能将其掌握的审计信息（含职务犯罪线索）公开给检察机关共享。这种事先批准的筛选机制使得检审协作配合中信息共享大打折扣。

　　（2）当前审计工作对象的范围与开展的方式，决定了检审合作难以得到实质性的开展。当前审计监督业务开展范围和方式，可分为三种形式：

　　一是对政府各部门的财政资金使用和财政收支进行审计监督。这种政府内部审计性质使检审协作的灵活性大打折扣。

　　二是预算资金的审计监督，即接受人大的委托，对政府预算执行及与公共需求有关的公共性、公益性基础设施的某些专项资金（如固定资产投资、科教文卫行政事业支出、农业重点资金投入等专项资金）使用、收支情况进行的审计监控。这一部分审计结果与信息在检审之间的披露与交换，尽管不受前述内审定位的影响，但它同样首先要向其委托开展业务的机构——人大负责。所以，在此情况下，审计人员在审计过程中如果发现可能存在职务犯罪的线索，其首先要向委托其开展审计业务的委托方——人大负责，再由人大将相关信息转给检察机关，在流程上增加操作环节，容易泄密，检审协作配合的空间、深度及广度因此大打折扣。

　　三是综合审计，主要集中在领导干部经济责任审计。自1999年起，中共中央办公厅、国务院办公厅、中纪委、中组部、监察部、人事部、审计署等先后颁发了9个有关领导干部任期的经济责任审计规定。在这种综合审计中，审计机关往往不是主导者，而是一个临时抽调参加的协助者，对于在审计过程中发现的问题，其必须对这一审计的组织者和发起者如纪委、组织人事部门负责，向他们反映存在的违法犯罪问题，再由纪委、组织人事部门按相关的程序规定将达到立案条件的犯罪嫌疑人移送到检察机关。这基本上是当前经济责任审计业务中案件移送的通常模式。例如东莞市检察院办理的东莞市樟木头镇原镇长李为民挪用公款1．1亿元、受贿171万元大案，就是以此种模式移送到检察机关的。在这一模式中，检审之间的直接协作配合空间其实是不大的。

　　总之，由于上述审计业务三种主要开展途径缺乏一定的独立性制度安排，在一定程度上导致审计结果披露受到一定的限制，从而也成为当前检审机关之间开展协作配合的制度障碍。

　　二、技术操作层面的障碍

　　当前检审协作深入发展除上述制度因素影响外，还存在一些技术层面问题。

　　（1）规定检审协作配合的规范文件的效力偏低。目前检审机关之间开展协作配合，主要以文中开头所述两个规范性文件为依据。显然这种联合发文的效力远不如正式法律规范的效力，对参与对象的约束力较弱。这一遗憾局面并未在其后修订的审计立法或其他相关的法律规定中得到改善。如2006年2月修订通过的《审计法》新增了“审计机关可以提请有关部门协助其工作”的内容，但并未明文规定提请检察机关协助工作。

　　（2）审计结果披露受到限制。从技术层面看，宪法和审计法对审计结果披露缺乏明确和硬性的规定，也成为影响检审协作深入开展的一大因素。尽管《审计法》第三十六条规定：“审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。”在这里，披露审计结果是审计机关的“法律权力”，而不是“法律义务”，从而使审计结果的披露带有很强的任意性。立法基点是“可以公布”，言外之意是“也可以不公布”，使披露结果成为软约束，难以操作。正是由于审计结果披露制度不健全，导致检审双方有时一些深层次的信息无法共享，导致审计结果背后一些对检察办案相当有用的信息无法获得。

　　（3）检审机关在执法办案上的证据标准差异。在实践中，审计证据是指审计机关和审计人员获取的用以说明审计事项真相，形成审计结论基础的证明材料。与刑事诉讼证据相比，尽管审计证据也是为证明所查事实真相而存在，具有客观性、相关性和合法性的特点，在种类上除法律规定的特定种类外，大体也相同。但由于审计和司法两种不同活动的社会属性以及手段的差别，两者在主体、效力及一般属性方面的差异是显而易见的。比如，审计机关调查收集证据的目的是为了查证审计事项的真实、合法和效益。所以，其往往侧重于对经费的开支合不合法、账目的设置违不违规进行审查。对一个重大工程项目的审计，审计机关关心的是账目是否清晰、账是否对上、工程具体预算造价与实际造价是否符合等问题。比如，审计中发现了一个工程项目的钢材价格偏高导致效益偏低，这是审计工作的重点，也是其要重点收集的证据，但至于价格偏高的背后有无权钱交易，则不是审计证据调查收集的重点，而应是司法诉讼证据关注与收集的重点。由此可见，审计证据只是作为刑事诉讼证据材料的一个来源，为其提供原始的材料和有关线索，基本上要经过司法机关重新调查核实后，才能成为刑事诉讼证据。因此，审计结论具有局限性，存在极大的审计风险，处理不好，将损害当事人权益和降低审计权威。正是审计证据的特点，使审计人员对存在审计问题案件能否在刑事诉讼中成功立案查处往往有一定的担心，审计机关往往只将具有重大危害性、证据确凿、案因明显的案件移交司法机关，对于一些案情复杂、情节隐蔽的案件和审计取证手段有限、难以取得充分证据的案件，则出于职业谨慎考虑往往不予移送。

　　这些因素已成为当前影响检审协作配合深入开展的重要障碍，必须予以高度重视并作出积极应对之策。

　　（本文执笔人余辉胜为广东省东莞市检察院检察员、全国检察理论研究人才）