重庆试水立法回避制引争议

　　13000多字的草案，6000多字是处罚内容，而对职能部门的约束条款仅54个字。这是地方立法中“部门利益法制化”的典型表现。业内人士将地方立法中出现的这种现象概括为“有利则争，无利则推，不利则阻，他利则拖，分利则顶”。

　　越来越多的地方开始注意这个问题。重庆市在全国率先试行立法回避制度，矛头直指部门利益。而实现立法回避的主要方式是委托起草和招标起草。安徽省也建立了立法咨询专家库等制度，强调第三方力量在公共立法中的作用。这些探索引起了理论界及实务界的广泛争论。

　　Ａ

　　部门利益膨胀六大表现

　　“草案洋洋洒洒13000多字，其中6000多字是处罚内容，罚款条款多达120项，而对职能部门的约束条款才1条54个字！”一位曾旁听过某省道路

　　重庆市政协委员邓明鉴将这种现象称之为“立法勾兑”。他说：“单纯或主要依靠职能部门起草立法，易造成法规草案带有严重的部门色彩，反映的是部门意愿，代表的是部门利益。”

　　观察地方立法中的博弈，来自职能部门的力量无疑是最为强大的。

　　“由于相关职能部门对情况比较了解，数据掌握多，了解问题所在，也更能考虑可操作性，因而立法效率较高。然而，‘部门利益法制化’的弊端也越加凸显。”中国政法大学教授李曙光说。

　　“有利则争，无利则推，不利则阻，他利则拖，分利则顶。”广东省人大常委会副主任钟启权的“五利说”，概括了“部门利益法制化”的倾向。

　　事实上，这种现象早已引起法律界人士的关注。有专家将地方立法中部门利益膨胀的表现分成了6类：

　　以地方立法形式增设机构。如增设政府部门内的二级处室，增设下属事业单位等。目的主要是“以地方性法规的外衣增强新设机构的稳定性和权威性，也方便在今后政府机构精简改革时保留编制、机构和人员”。

　　以地方立法向部门所属企业或事业单位授权。一些行政部门，既想多揽权，又不愿履行与这些权力相适应的义务和职责，于是把一些琐碎的、本应由其自身承担的行政事务推给下属单位去办理，并以地方立法形式将这种行为合法化。

　　以地方立法设立收费。据经济学界统计，我国省及以下四级政府及其所属部门，都不同程度地存在自定政策收费问题。在地方出台的各种名目的收费中，以地方立法的形式收费的占据了相当一部分。

　　以地方立法设立不当处罚。对违法行为的处罚，偏爱罚款，而且在罚款起点和幅度上，也倾向于“高举高打”。

　　在地方立法中简化行政责任。一些地方立法，给政府部门规定了很大的行政权力，但对政府部门及其工作人员责任的规定常常都是一个简化的模式。

　　通过立法实行部门或行业的垄断。一些部门在起草法规草案时，总是尽可能地将自己的管辖权力伸向相邻的部门，以求扩充部门权力。

　　有专家认为，部门利益倾向不仅会使法规、规章之间和法规、规章内部相互冲突，还会败坏政风和社会风气，引发寻租，滋生腐败，影响法律秩序的建立。此外，它还会使立法效率低下、行政效率低下，背离便民利民的原则。

　　Ｂ

　　探寻消除利益“割据”之路

　　“在立法中如何防止‘部门利益法制化’，是立法者需要重点解决的一个现实问题。”重庆市人大法制委副主任委员江材讯说。

　　事实上，越来越多的地方开始注意这个问题。

　　此次重庆市率先在全国试行立法回避制度，就直接把矛头指向了部门利益。

　　安徽省成立了立法咨询专家库，从2007年开始，每一部新起草的法规，都要确定两三名专家库成员构建法规框架、参与起草和论证。这种模式，就是为了“避免某个部门单独起草的片面性、随意性和狭隘性”。

　　2006年11月，首次进行修订的《广东省地方立法条例》被提交广东省人大常委会审议，针对立法中的部门利益这个由来已久的话题，修订草案给出了一系列的办法予以规避：起草地方性法规草案应当注重调查研究，广泛征询社会各界意见。设定行政许可、行政收费、重大行政处罚等内容的，应当依法举行听证会或公开听取社会意见。起草地方性法规草案，可以委托有关专业机构和专家进行等。

　　2006年6月5日，郑州市人大常委会与省会一家律师事务所签订了一份协议，委托这家律师事务所起草《郑州市物业管理条例(代拟稿)》。其提交的代拟稿和政府部门的起草稿被同时提到人大常委会会议，由人大常委会组成人员讨论并决定取舍。

　　Ｃ

　　民主立法还需

　　探索更多途径

　　这些探索，几乎无一例外把规避部门利益倾向的弊端作为改革动因之一，同时，强调了第三方力量在公共立法中的作用。

　　法律理论界及实务界对此进行过广泛讨论和争议。

　　立法机关一位人士指出，这些探索存在的一大缺陷是，民间力量对于行业现状和相关的政策法规了解不是很多，在动用社会资源方面缺乏号召力。对于受委托方，应谨防在没有立法经验的时候闭门造车，并保证社会力量参与的广度和深度。

　　他们的担心不是没有道理。据了解，重庆市最早试行委托立法，但由律师事务所起草的《重庆市物业管理条例》草案最后被推倒重来，又回到了“部门立法”的老路上。

　　事实上，一些律师事务所在立法调研中已遇到一定困难，尤其是在征集民意的渠道上显现出民间力量的弱势。

　　郑州大学法学院周威认为，“避免立法中的地方主义和部门主义以及强势力量的不适当干涉，尚需一定时日。”

　　业内人士的一个共识是：要真正防止和避免部门利益，需要立法机关根据有限政府、责任政府、服务政府和法治政府的建设目标，坚持以人为本、立法为民的根本，把握好立法的几个基本原则，不断改进立法技术，完善立法程序。

　　丘栋辉 陈丽平

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　　重庆立法回避制度

　　是如何出台的

　　“与某一立法项目有直接明显利害关系的单位和个人，不得参与法规和规章的起草、审查和评审，不得主导立法进程。”自从上周五，重庆市政府法制办推出这一立法回避的新举措后，社会各界的反应是叫好声一片。

　　重庆市的立法回避制度是如何出炉的？带着人们关心的问题，7月17日，记者采访了与这一制度密切相关的部门及人士。

　　来源 法制日报