民事诉讼法修正案草案:4大争议焦点 观点碰撞激烈

　　破“申诉难”“执行难”成民诉法修正案草案主攻方向

　　“申诉难”、“执行难”，已成为近年来百姓呼声最为强烈的两大司法顽疾。

　　十届全国人大代表联名提出修改民事诉讼法的议案共90件，其中针对当事人“申诉难”、“执行难”，要求完善审判监督程序和执行程序的议案57件，占总数的近三分之二。

　　今年6月提请审议的民事诉讼法修正案草案针对这两大问题，对审判监督程序和执行程序作出了修改。在审议期间，全国人大常委会组成人员及社会各界对草案给予极大关注，观点碰撞十分激烈。

　　热点一：再审事由具体化是否合理

　　明确哪些情形应当再审，是解决“申诉难”的重要环节。草案将民事诉讼法规定的再审事由从五项情形具体化为十六项情形。

　　数据

　　来自最高人民法院的统计显示，2006年，各级人民法院受理当事人申请再审的案件为227002件，决定再审的为48214件，改判的为15568件，民事再审案件占再审案件的90%以上。

　　代表性观点

　　将再审事由具体化可减少法院随意性保障当事人的申诉权

　　全国人大常委会法制工作委员会副主任王胜明指出，“申诉难”，难就难在应当再审的未能再审，应当及时再审的长期未能再审，不少当事人申请再审的权利得不到保障。“草案将再审事由具体化，增强了可操作性，减少了随意性，可有效避免应当再审的不予再审，切实保障当事人的申诉权利。”王胜明说。

　　为当事人行使申请再审权利提供了程序保障

　　全国人大常委会委员刘振伟指出，这一修改突出了保障当事人申请再审的权利。在目前审判监督法律制度的架构中，再审立案的标准是原判决确有错误，由人民法院和人民检察院审查认定后，才能启动再审程序。这种规定使人民群众的申诉请求大部分不能得到实际的审查，有的被长期搁置，引发了大量涉诉信访。这次修改，按照程序与实体并重的原则，有针对性地列举申请再审的事由，为当事人行使申请再审权利提供了程序保障，也便于法院审查受理再审申请。

　　增加的兜底条款并不妥当，轻易启动再审，可能使法院不堪重负，也给当事人造成诉累

　　全国人大常委会委员祝铭山指出，草案对再审事由加以具体化，扩充了新的内容，既增强了可操作性，又扩大了当事人申请再审的诉权范围，其意图在于解决“申诉难”问题。但是，对于增加的兜底条款———“其他致使原判决、裁定错误的情形”。他认为并不妥当。“有了这样的规定，当事人就可以在前15项具体事由之外，以任何自认为原判决、裁定错误的其他理由，提出申请再审，随意性太大。”祝铭山表示，“启动再审程序，是十分严肃的事情，轻易启动再审，可能使法院工作不堪重负，也给对方当事人造成诉累。”他认为在解决“申诉难”问题的同时，还应顾及维护司法裁决的稳定性，对民事申请再审加以适当控制。

　　热点二：申请再审全部提级审查是否可行

　　把判错了的案子再交给原审法院来审查、纠错，显然会使当事人对其行为的公正性产生质疑。此外，让原审法院对自己作出的判决、裁定进行自我纠错，较为困难，这也正是造成“申诉难”的重要原因之一。

　　有鉴于此，草案明确规定，当事人可以向上一级人民法院申请再审。

　　而现行民事诉讼法第一百七十八条规定，当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的，可以向原审人民法院或者上一级人民法院申请再审，但不停止判决、裁定的执行。

　　代表性观点

　　有助于避免由原审人民法院自己难纠自己错而产生的问题

　　王胜明指出，实践中产生的问题是当事人向人民法院多头申诉，反复申诉，人民法院重复审查。草案删除当事人向原审法院申请再审的规定，保留了当事人可以向上一级人民法院申请再审的规定，可以避免多头申诉、重复审查的问题，也可以避免由原审人民法院自己纠错较为困难，当事人不信任原审人民法院会公正处理的问题。

　　如此将会使最高院和省院无法应对骤增的申请再审案件，应当有限定

　　全国

人大代表刘跃珍认为，草案的这一修改，将会使高级人民法院或最高人民法院的再审工作量成倍增加，这里面涉及人员、经费和其他一系列条件保障问题，建议“全国人大常委会在审议修正案草案时，同时要考虑工作量的问题，以及再审的质量和效率问题”。

　　也有业内人士对此表示担忧，提级审查后，在人员数量不可能大幅增加的情况下，省高级法院和最高法院无法应对骤增的申请再审案件，建议对此作出限定，比如对经过审委会决定的或影响重大的案件才可向上一级人民法院申请再审。

　　对同一案件申请再审次数应有限制，不能“终审不终”

　　祝铭山说，现行民事诉讼法对申请再审的次数未作规定，即对同一案件申请再审的次数没有限制，以致出现再审之后又再审，一个案件作出七八个判决的现象，耗费了国家和当事人的巨大诉讼成本。这种“终审不终”的情形，严重冲击了司法既判力，颠覆了司法裁判的终局性，削减了司法公信度。建议草案对此作出规定。

　　热点三：应否将抗诉事由具体化

　　草案明确规定了接受抗诉的人民法院的再审期限：“人民检察院提出抗诉的案件，接受抗诉的人民法院应当在30日内再审。”此外，草案还将人民检察院的抗诉事由进一步具体化，将现行民事诉讼法规定的四项情形抗诉事由具体化为十六项情形。

　　代表性观点

　　检察院对法院民事审判实施法律监督是帮忙不是添乱

　　王胜明表示，人民检察院对民事审判活动实行法律监督，是保证人民法院依法行使审判权、正确审理民事案件的重要制度。完善检察机关法律监督，确保当事人申诉权利，是此次民事诉讼法修正案草案的一个重点。

　　应赋予检察机关提起公益诉讼权、调查取证权、再审的建议权、调卷权、对调解案件的监督权

　　全国人大常委会委员伍增荣在审议时指出，针对完善检察机关的法律监督问题，草案规定的抗诉事由从过去的四项增加到了现在的十六项，这对民事行政检察工作是非常有利的。但是，在以下几个方面还有一些问题应该考虑，概括地说就是，应赋予检察机关提起公益诉讼权，明确检察机关的调查取证权，明确检察机关再审建议权，明确检察机关的调卷权，明确检察机关对调解案件的监督权等。

　　有业内人士对抗诉事由具体化的规定持否定态度

　　有业内人士对抗诉事由具体化的规定持否定态度，认为只有涉及到国家利益、社会公共利益的重大案件，发现有现行民事诉讼法规定的四种情形之后才可提出抗诉。

　　热点四：应否加强检察机关对执行程序的监督

　　数据

　　由于多种原因，有相当一部分判决、裁定没有得到执行，胜诉当事人的合法权益未能最终实现。有一组数据显示，2006年，各级人民法院受理申请执行的民事案件为213万件，人民法院发出执行通知后履行义务的为71万件，采取强制措施执行的为46万件。

　　针对呼声强烈的“执行难”问题，草案对执行程序作了修改和补充：强化执行措施，促使被执行人依法履行义务；规范执行行为，切实保护当事人的合法权益；适当延长申请执行期限，以利于当事人行使权利、履行债务；完善执行机构，加强执行工作。

　　代表性观点

　　应该赋予检察院在案件执行环节中的监督权

　　全国人大常委会委员郑功成认为：“对‘执行难’问题的解决，草案对法院的规定比较清晰，但对检察院的规定却不足，即检察院除了监督审判环节、裁决环节的监督权力以外，对执行环节的监督权力被遗漏了。”他建议应该赋予检察院在案件执行环节中的监督权，在规范人民法院如何执行的同时，增加对检察院在执行环节的监督职责和权力的规定。

　　各级人大应该成立特别案件调查委员会，对个别申诉案件进行调查

　　全国人大常委会委员王怀远也认为检察院应该在执行过程中加强监督。同时，针对检察院监督过程中可能出现的违法、舞弊、受贿等问题，“各级人大应该成立特别案件调查委员会，对个别申诉案件进行调查，形成完整的监督机制体制”。

　　过分强调检察机关对法院执行的监督可能会适得其反

　　有学者表示，过分强调检察机关对执行活动的监督问题，可能会带来高成本、低效率、程序繁琐、救济途径重复，以及被当事人不正当利用对抗执行等一系列问题，最终可能反而会影响债权的及时实现，故应慎之又慎。 记者 郭晓宇

　　评论：期待民诉法修改使执行异议权得到充分救济

　　梁向阳

　　民事诉讼法修正案（草案）将民事执行程序中执行救济制度的修改作为一项重要的内容，这标志着我国的执行救济制度将在立法上得到完善

　　民事诉讼法修正案（草案）已经全国人大常委会一读审议，我国民事诉讼法中审判监督程序和执行程序将有较大幅度的修改。民事诉讼法修正案（草案）将民事执行程序中执行救济制度的修改作为一项重要的内容，这标志着我国的执行救济制度将在立法上得到完善。

　　在现有的执行程序规则中，执行救济制度尚存在缺陷，主要表现在对执行程序中可能存在的损害当事人或利害关系人权利的执行行为，法律没有赋予当事人或利害关系人提出异议或进行复议的权利。虽然第三人可以向执行法院提出异议，但涉及第三人与当事人之间的实体权利义务关系的问题，现行法没有赋予第三人或当事人提起异议之诉的权利。伴随着执行法律制度的发展与完善，以及人们对执行程序的程序性独立价值认识的深入，在理念上我们已经认识到，执行权作为一个公权力必须进行限制和制约，对当事人和利害关系人的程序性权利必须有完整、系统的程序性制度给予保障和救济。因此，建议未来的民事诉讼法修正案在修改和完善我国执行程序中的执行救济制度时包含以下内容：

　　一、执行救济制度首先应当赋予当事人和利害关系人对执行措施和执行裁定有提出异议的程序性权利；法律通过规定执行法院对当事人或利害关系人的异议必须进行审查处理来保障当事人或利害关系人异议权的实现。

　　当事人或利害关系人如果认为执行程序中的执行措施或执行裁定损害了自己的合法权利，有权对这些执行措施或执行裁定提出异议。法律应当规定并保障当事人或利害关系人在提出异议时，执行法院必须进行程序性审查和处理。因此可以说，只要当事人提出异议，执行法院对当事人的异议必须受理和处理。当事人或利害关系人对执行措施和执行裁定提出的异议是否有道理，要靠执行异议的审查处理程序来解决。通过审查处理程序，当事人或利害关系人提出的异议理由成立的，执行法院应当立即作出裁定，纠正已经作出的执行措施或撤销错误的执行裁定；经过审查，执行法院认为当事人或利害关系人的异议理由不成立的，作出驳回异议的裁定。有了法定的异议审查处理程序，当事人或利害关系人的异议权的行使才能在法律上享有程序保障。

　　执行法院对执行异议的审查处理过程，就是执行法院在当事人参与情况下的自我监督过程。执行法院受理并开始了执行异议的审查处理，就是开始执行监督程序。既然是执行监督，就会有肯定或否定。因此，也可以说，当事人提出异议，执行法院审查异议，既是执行程序中对当事人或利害关系人的权利救济，又是人民法院在执行程序中的自我监督、自我完善的过程。

　　二、执行救济制度在规定了当事人或利害关系人异议权的基础上，还应当赋予当事人或利害关系人对执行法院在异议审查处理程序中作出的裁定，有向上一级法院申请复议的权利。上一级法院对当事人或利害关系人的复议申请，必须启动审查处理程序以保障当事人复议权的行使。

　　按照执行异议的审查处理程序，当事人或利害关系人的执行异议，经过执行法院的异议审查处理，可能出现两种结果：执行法院或是认定执行异议的理由成立而作出裁定进行撤销或纠正，或是认为执行异议的理由不成立而裁定驳回当事人或利害关系人的异议。如果是裁定撤销或纠正了原来的执行措施或执行裁定，另一方当事人可能存在不服的问题；如果是裁定驳回了执行异议，提出异议的当事人或利害关系人，也可能仍然不服。不论哪种情况，均可通过赋予当事人或利害关系人向上一级法院申请复议权的方式，再次在程序上给当事人以权利救济。

　　当事人或利害关系人对执行异议的裁定不服，向上一级法院申请复议，上一级法院就必须启动复议审查处理程序。上一级法院的复议审查处理，无非也是两种可能：一是支持当事人的复议申请；二是驳回当事人的复议申请。无论哪种结果，上一级法院对当事人执行复议申请审查处理的过程，都是上一级法院对下级法院进行执行监督的过程。从这个意义上说，执行复议的审查处理程序，就是上级法院对下级法院的执行监督程序的一种。因此，从当事人的角度看，只有充分行使执行异议权或执行复议权，才能防止执行行为可能对其合法权益产生损害；对人民法院来讲，只有加强人民法院的自我监督，或是加强上一级法院对下级法院的执行监督，才能防止和杜绝执行行为发生错误或瑕疵，维护各方当事人的合法权益，维护和实现执行的公正和效率。

　　三、执行救济制度还应当针对执行程序中可能存在的执行法院消极执行或执行不力的问题，赋予执行案件的申请执行人，向上一级法院申请提级执行或指定其他法院执行的权利。

　　在执行实践中，确实存在被执行人有财产可供执行，但执行法院由于受到各种不当因素的干扰，不依法采取执行措施，消极执行的问题。要防止和排除各种不当干扰，减少和杜绝执行法院的消极执行问题，需要在执行救济制度中，给执行案件的申请执行人增加申请上一级法院提级执行和指定其他法院执行即更换执行法院的权利。通过法定的程序，把申请执行人申请上一级法院提级执行或指定执行的权利，用公开的、明确的制度保障起来。上一级法院一旦收到申请执行人的提级执行或指定执行申请，就必须及时进行审查处理。上一级法院可以责令执行法院限期执行，也可以裁定提级执行，或指定辖区其他法院执行。上一级法院对申请执行人的提级执行或指定执行的申请审查处理的过程，就是对执行法院进行执行监督的过程。

　　四、对执行程序中的案外人就执行标的提出的异议，强化程序性和实体性两方面的权利救济。

　　(一)对执行程序中案外人就执行标的提出的异议，执行法院应启动案外人异议的审查程序。执行法院对案外人就执行标的的异议所进行的审查，主要是程序性审查。经过执行法院的审查，案外人异议的理由成立的，裁定对该标的停止执行；案外人的异议理由不成立的，裁定驳回案外人的异议。

　　(二)赋予案外人对执行标的提起诉讼的权利。经过执行法院的案外人异议的审查处理，执行法院不论作出停止对该标的执行的裁定，还是作出驳回案外人异议的裁定，案外人或当事人，如果对案外人异议处理的裁定不服，均可以在收到案外人异议处理的裁定一定期限内向执行法院提起诉讼。该诉讼是案外人或当事人确认标的权属的诉讼。在理论上，这个案外人或当事人提起的诉讼，可以借鉴德国民事诉讼法或日本民事执行法上的第三人异议之诉的相关规则进行设计。

　　在执行救济制度改革与完善的过程中，人们已经认识到，涉及执行标的物的权属之争，是当事人或案外人之间的实体权利之争。如果仅按照现有法律制度，由执行法院通过程序性的审查确定当事人与案外人之间的实体权利之争，普遍认为缺乏完整确定的权利保障和程序保障。另外把具有裁判内容的事项交由执行法官或执行员行使，也不符合执行程序的立法功能。

　　综合上述内容，笔者认为在将来民事诉讼法修正案的执行救济制度中，可赋予当事人对执行措施、执行裁定的异议权，赋予当事人对执行异议处理裁定向上一级法院的复议权，赋予执行案件的申请执行人向上一级法院申请变更执行法院的权利，赋予案外人提出异议的权利，赋予当事人或案外人在经过执行法院异议审查处理后，就执行争议标的向执行法院提出确认权属诉讼的权利，基本构成完整的执行权利救济制度体系。在规定当事人、利害关系人、案外人救济性权利的同时，也规定执行法院、上一级法院的审查处理程序与执行监督程序，使执行活动得到有效的监督，保障当事人权利的行使，使执行救济法律制度有层次分明、系统完整的程序保障。

　　通过立法方式，完善我国的执行权利救济制度，使当事人、利害关系人、案外人在执行程序中有了对抗和制约执行权的手段，体现了“用权利来制约权力”的法治理念。在对案外人的权利进行保护方面，注重程序性和实体性权利并重并用的理念，使执行法官仅在程序上对案外人的异议进行审查处理。同时赋予当事人、案外人通过提起权属确认诉讼的权利，避免执行程序中执行法官代替审判法官行使裁判权所造成的角色混同。

　　在设计执行救济制度过程中，把当事人行使权利的程序与人民法院加强执行监督的机制有效地结合起来，把当事人的权利救济、当事人权利的程序性保障和执行权的有力监督巧妙设计在一起，使我国的执行程序在权利保障、权利救济和执行监督方面，更能体现现代法律进步和文明的要求，在实现当事人权利的同时，也尊重了其他人的权利，保证执行程序的公开、公平与公正。

　　当然，在强化对执行当事人、利害关系人权利救济，加强对执行法院和执行法官的监督力度以促进执行公正的同时，也可能会带来上级人民法院工作量的明显增加，救济权利被滥用，执行效率以及债权及时实现受到影响等问题。对此，人民法院和执行当事人、利害关系人以及社会公众，都必须有清醒的认识和准备。