中国发布食品质量安全状况白皮书(全文)(3)

　　二、食品监管体制和监管工作

　　为保障食品安全，中国政府树立了全程监管的理念，坚持预防为主、源头治理的工作思路，形成了“全国统一领导，地方政府负责，部门指导协调，各方联合行动”的监管工作格局。根据中国国情，2004年国务院发布了《国务院关于进一步加强食品安全监管工作的决定》，按照一个监管环节由一个部门监管的分工原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式，进一步理顺了有关食品安全监管部门的职能，明确了责任。该决定将食品安全监管分为四个环节，分别由农业、质检、工商、卫生等四个部门实施。其中初级农产品生产环节的监管由农业部门负责，食品生产加工环节的质量监督和日常卫生监管由质检部门负责，食品流通环节的监管由工商部门负责，餐饮业和食堂等消费环节的监管由卫生部门负责，食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故由食品药品监管部门负责，进出口农产品和食品监管由质检部门负责。各食品安全监管部门分工明确，密切配合，相互衔接，形成了严密、完整的监管体系。

　　加强食品安全监管是一项长期艰巨的任务，必须立足当前，规划长远，标本兼治，着力治本，建立健全监管制度和长效机制。中国政府坚持从源头狠抓食品质量安全，完善食品监管的各项基本制度，强化食品安全监管。

　　(一)强化农产品质量安全工作

　　2001年中国启动实施了“无公害食品行动计划”，以蔬菜中高毒农药残留和畜产品中“瘦肉精”污染控制为重点，着力解决人民最为关心的高毒农药、兽药违规使用和残留超标问题；以农业投入品、农产品生产、市场准入三个环节管理为关键点，推动从农田到市场的全程监管；以开展例行监测为抓手，推动各地增强质量安全意识，落实管理责任；以推进标准化为载体，提高农产品质量安全生产和管理水平。目前，农产品质量安全保障体系日益完善，监管能力逐步增强，农业标准化水平显著提高，以确保农产品质量安全为目标的服务、管理、监督、处罚、应急五位一体的工作机制逐步形成。

　　(二)建立并严格实施食品质量安全市场准入制度

　　中国政府于2001年建立了食品质量安全市场准入制度。这项制度主要包括三项内容：一是生产许可制度，即要求食品生产加工企业具备原材料进厂把关、生产设备、工艺流程、产品标准、检验设备与能力、环境条件、质量管理、储存运输、包装标识、生产人员等保证食品质量安全的必备条件，取得食品生产许可证后，方可生产销售食品；二是强制检验制度，即要求企业履行食品必须经检验合格方能出厂销售的法律义务；三是市场准入标志制度，即要求企业对合格食品加贴QS(质量安全)标志，对食品质量安全进行承诺。按照分步实施的原则，截止到2007年上半年，共向生产企业颁发了10.7万张食品生产许可证，获证企业食品的市场占有率达到同类食品的90%以上。同时，加强对获得食品生产许可证企业的监管。截止到2007年6月底，共撤回、撤销、吊销和注销了1276张达不到标准的食品生产许可证。根据食品生产企业取得生产许可证的进度，国家质检总局分批公布了获证产品的生产企业名单，分期公告了未获证和无QS标志食品不得进入市场销售，警示消费者不要使用。

　　(三)加大食品质量国家监督抽查力度

　　中国政府对食品实行以抽查为主要方式的监督检查制度。这项制度自1985年建立以来，不断加大力度，突出重点，提高有效性。近年来，重点抽查了乳制品、肉制品、茶叶、饮料、粮油等日常消费的主要食品，重点对食品生产集中地的企业、小作坊进行了抽查，重点检验了食品的微生物、添加剂、重金属等卫生指标，并对质量不稳定的小企业重点进行了跟踪抽查。通过加大抽查频次，扩大抽查覆盖面，基本实现了抽查一类产品、整顿一个行业的目标。2006年至2007年上半年，共对7880家企业的11104批次食品进行了国家监督抽查。同时，对抽查中发现有问题的产品和生产企业，加大了整改、处罚的力度。一是严格执行公告制度。对抽查中发现质量问题严重的355家企业355批次产品公开曝光，同时，积极宣传“优秀企业、优质产品、优良品牌”，240家获得“中国名牌”和548家获得“国家免检”称号的产品得到消费者的普遍赞誉。二是严格执行整改制度。对不合格产品的生产企业，督促严格整改，按时复查，复查不合格的，责令停产整顿，整顿期满后再次复查仍不合格的，吊销营业执照。三是严格实行处罚制度。对在食品中掺杂、掺假、以假充真、以次充好的，责令停止生产，没收违法生产的食品，情节严重的移送司法机关追究法律责任。

　　(四)加强对食品小作坊的专项整治力度

　　中国存在的地区差异、城乡差异等决定了对食品生产加工小作坊的监管是一项长期、艰巨的工作。目前，10人以下的食品生产加工小作坊是食品质量安全监管的重点和难点。对从事传统、低风险食品加工的小作坊，中国坚持“监管、规范、引导、便民” 的工作原则，一方面通过关停并转等方式，让小作坊尽快达到市场准入条件；另一方面强化监管措施，防止食品安全事故发生。近年来对小企业小作坊重点实施了四个方面的监管：一是基本条件改造，达不到要求的不得生产；二是限制销售范围，小作坊生产加工的食品销售范围不得超出乡镇行政区域，不准进入商场、超市销售；三是严格限制预包装，小作坊生产的食品在获得市场准入资格之前不得使用相应包装，防止其乔装打扮混入市场；四是公开承诺，小作坊必须向社会公开承诺不使用非食品原料，不滥用添加剂，不使用回收食品作原料，产品不进入商场、超市销售，不超出承诺区域销售，确保食品达到最基本的安全卫生要求。经过整治，2006年食品小作坊的平均抽样合格率提高到70.4%；截至2007年6月底，已取缔5631家，强制停产8814家，5385家整改后达到准入要求。

　　(五)推行食品安全区域监管责任制

　　建立并实施了以“三员四定、三进四图、两书一报告”为主要内容的食品安全区域监管责任制。“三员四定”即按照定人、定责、定区域、定企业的方式，确定质检部门食品安全监管员到乡镇(办事处)负责食品生产加工企业的具体监管工作，乡镇政府协管员协助开展食品质量安全监管工作，社会信息员收集提供各种食品质量安全违法信息。“三进四图”即进村、进户、进企业，调查摸底，建立食品生产加工企业档案，制定企业变化动态图、食品行业分布图、监管责任落实图、食品安全警示图，实施动态监管。“两书一报告”即政府签订责任书，企业签订承诺书，质检部门定期写出食品安全报告。截至2007年6月底，全国31个省、自治区、直辖市共建立食品安全监管责任区16030个，确定食品安全专职监督员25346人，聘请政府协管员72474人，聘请社会信息员106573人。2006年，各级质检部门共对食品生产加工企业进行了90万次巡查。

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