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不起诉适用尚有扩大空间http://www.sina.com.cn 2007年08月22日01:31 正义网－检察日报
淄博市检察机关三年来适用不起诉情况比较 年度类型 相对不起诉绝对不起诉 存疑不起诉 2004年27件46人7件9人4件4人 2005年14件16人5件5人1件1人 2006年5件7人1件3人1件2人 不起诉是人民检察院履行公诉职能和法律监督职能的一项重要权力，不起诉的规定是起诉便宜主义在刑诉中的体现和适用，将不符合起诉条件的案件不移交法院审判，可以提高诉讼效率，节约司法资源，反映我国刑罚目的的转变，对于犯罪人和国家都有积极的意义。本文试就淄博市两级检察院2003年以来适用不起诉案件的情况作一分析。 一、适用不起诉制度的概况 淄博市两级检察院公诉部门适用不起诉程序审结案件的基本情况： 1．总体上来看，不起诉案件占全部受理案件的比例约为1％。2003年1月至2006年12月，淄博市共受理案件共计8089件13585人，作不起诉处理的案件81件154人。 2．相对不起诉是不起诉的主要类型，绝对不起诉和存疑不起诉所占的比例较低。2004年相对不起诉案件27件46人，占全部不起诉案件的72％，而绝对不起诉案件有7件9人，约占18％，存疑不起诉案件有4件4人，约占10％。2005年相对不起诉案件14件16人，占全部不起诉案件的70％，存疑不起诉案件1件1人，约占5％，绝对不起诉案件5件5人，约占25％。2006年相对不起诉案件有5件7人，占不起诉案件的71％，存疑不起诉案件1件2人，约占14％；绝对不起诉案件1件3人，约占14％。 3．2003年至今，淄博市两级检察机关不存在对职务犯罪案件作出不起诉决定的案件。 4．淄博市各区县院不起诉案件的比例基本相同。以张店区检察院为例，2004年张店区检察院不起诉案件10件，约占全年受理案件的1．3％，2005年张店区检察院不起诉案件6件，约占全年受理案件的0．9％；2006年张店区检察院不起诉案件6件，约占全年受理案件的1％。其他区县院不起诉比例大致在1％左右。 5．涉及被害人的案件，在作出不起诉决定时，注意尊重被害人的意见。对于犯罪性质、情节轻微的案件，在犯罪嫌疑人已经赔偿的前提下，案件承办人会征求被害人对于案件刑事部分处理的意见，这些意见基本上被采纳，从而由被害人来决定是否还有必要对犯罪嫌疑人提起公诉。 6．未成年人被不起诉比例较低。自2003年至今，共有12个未成年人被不起诉，占全部被不起诉人的7．7％，约占全部未成年人犯罪的1．01％。 二、不起诉案件比例低的原因分析 不起诉案件比例较低，原因主要有以下几个方面 １．我国法律规定的检察机关案件承办人的自由裁量权范围极小，制约了不起诉程序的适用。通过前面的数据可以看出，检察机关案件承办人对于适用不起诉程序审结案件主要是限于相对不起诉案件。对于绝对不起诉和存疑不起诉的案件，承办人没有任何的裁量权，属于法定范围之内。而相对不起诉适用的前提条件是“犯罪情节轻微”，这将承办人的不起诉裁量权限定在犯罪情节轻微的案件上，对于犯罪情节较重的案件，就不得作出相对不起诉。 ２．不起诉程序规定不具可操作性。我国刑事诉讼法对于不起诉程序的适用规定得较为简单，对于不起诉的标准，特别是相对不起诉的标准，规定得比较笼统，不利于操作。 ３．公诉部门案件承办人员对适用不起诉决定不积极。每年上级检察机关对公诉工作的考评严格限制了不起诉决定的适用。以淄博市为例，上级检察机关在每年对下级检察机关特别是基层院的年终考评时，要求不起诉率不得超过１．５％，超过这一比例就会影响考评效果，这就使得下级检察机关不愿更多地适用不起诉程序审结案件。此外，检察机关从保证公正司法和从严治检的需要出发，还每年一次定期进行不起诉适用情况的执法检查。这些举措虽然在一定程度上可以防止检察官滥用不起诉权，但同时也影响承办人运用不起诉权的积极性。 三、对不起诉程序的改革建议 （一）拓宽不起诉案件的范围，扩大案件承办人的不起诉自由裁量权，取消不起诉的比例限制。 １．完善法定不起诉的范围。现在的刑事诉讼法对法定不起诉规定了六种情形，即情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪的；犯罪已过追溯时效期限的；经特赦令免除刑罚的；依照刑法告诉才处理的犯罪，没有告诉或者撤回告诉的；犯罪嫌疑人、被告人死亡的；其他法律规定免予追究刑事责任的。这六种情形不能完全涵盖应当作法定不起诉处理的情况，特别是检察机关对案件审查起诉后，认为犯罪嫌疑人没有犯罪事实，或者行为依法不构成犯罪，本应作绝对不起诉处理却缺少法律依据，这就给司法部门带来了实际困难，实践中遇到了这种情形，一般都是退回公安机关，这就浪费了时间、物力、人力。因此建议刑事诉讼法完善类似的规定。 ２．对不起诉率不宜做统一的比例限制。为了避免滥用不起诉权而造成对犯罪的惩治不力，上级检察机关将下级检察机关办理案件的不起诉率作为年终考核的一项内容。它的弊端，一是违背了《刑事诉讼法》的有关规定，因为根据《刑事诉讼法》的有关规定，只要犯罪嫌疑人的行为符合规定的不起诉条件，就应当作出不起诉决定。二是不利于提高办案质量，损害检察机关的形象和权威，把不起诉率作为一项考核内容会造成办案人员的顾虑，使其在审查案件时，对不起诉权不敢大胆使用，致使一些本来应当作出不起诉决定的案件移送起诉到法院，从而可能导致法院无罪判决案件的增多。三是不符合诉讼经济原则。使一些本该在检察机关终止的诉讼，延续至法院诉讼阶段，造成司法资源的浪费。四是诉讼环节的延续增加了诉讼期间，延长了一部分犯罪嫌疑人的羁押期间，侵犯了犯罪嫌疑人的合法权益。 ３．要适当放宽相对不起诉的范围。根据刑事诉讼法第一百四十二条第二款的规定，满足相对不起诉需要两个条件，一是犯罪情节轻微，二是依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚。只有同时具备这两个条件，人民检察院才可以作出不起诉的决定。笔者认为，对相对不起诉的条件应适当放宽，即突破“犯罪情节轻微”这个界限。因为我国刑法规定的可以或者应当免除刑罚的情节很多，例如中止犯、防卫过当、自首犯等，这些免除处罚并不是以犯罪情节轻微为前提的。因此只要犯罪符合刑法规定的免除刑罚的情形，公诉部门承办人就可以有裁量权决定是否起诉。 同时，建议放宽对未成年人犯罪不起诉的标准，并且在召开有监护人、老师等参加的审查会后决定是否对其不起诉。 根据对淄博市受理案件情况的调查显示，轻伤害案件目前已经占所有案件的３０％左右，如何降低诉累，提高诉讼效率，取得更好的社会效果和法律效果是我们需要考虑的问题。根据笔者的调查，每年轻伤害案件的缓刑判决率约为９０％，特别是好多案件犯罪嫌疑人已经与被害人达成了赔偿道歉的协议，如果我们依然将其起诉，效果并不一定很好。因此，笔者认为该类案件由被害人决定是否对犯罪嫌疑人起诉较为适当，我们已经开始了这方面的改革试点，这种方式也使被害人的意思自治得到了最大体现，在惩罚犯罪的同时，有利于更好地处理当事人之间的关系，有利于和谐社会建设。 （二）简化适用不起诉的程序，结合当前的主诉检察官改革推动不起诉的适用。 刑事诉讼法规定适用不起诉的工作程序比较复杂，行政审批特征比较明显。人民检察院拟作绝对不起诉处理的案件，承办的检察人员提出建议，经主管部门领导审查同意后，最后要报检察长批准，拟作相对不起诉或者存疑不起诉的案件，经检察长同意后，还要报检委会讨论决定。笔者认为，需要对决定不起诉有关的法律规定和现行工作程序进行改革，在确保不起诉案件质量的前提下，精简不起诉案件的审批程序，适当下放决定不起诉的权限，从而调动主诉检察官的办案积极性，让主诉检察官可以在较广的范围内适用不起诉程序审结案件，从而提高诉讼效率，降低诉累。 （三）提高检察官的执法理念，严格按刑事诉讼法规定的条件适用不起诉。 不论法律在哪些地方需要改革，但毕竟要由案件承办人来执行法律，也就是说，承办人员的司法理念直接决定了其对于不起诉制度的态度，决定了其办理案件的方式。这就需要通过培训等方式让检察官深切领会关于当前不起诉制度背后的司法理念，结合当前的社会实际，正确适用不起诉制度。同时要让检察官清楚：是否适用不起诉程序审结案件，需要遵守的首要原则是法定原则，只有在法律规定的范围内才能作出不起诉决定；其次是便宜原则，在法律规定的范围内以较小的支出换得最大的利益；第三是公平、平等、公共利益的原则，代表国家公共利益的人民检察院，处理相同或者类似的案件既要维护公共利益，又要对当事人一视同仁，而非为某一个人谋取利益。 （作者分别为山东省淄博市张店区检察院检察长、助理检察员） 链接：高检院新修订标准增加五种可不起诉情形 最高人民检察院近日发布修改后的《人民检察院办理不起诉案件质量标准试行》，其重要内容之一就是增加了可以依法决定不起诉的５种情形：（１）未成年犯罪嫌疑人、老年犯罪嫌疑人，主观恶性较小、社会危害不大的；（２）因亲友、邻里及同学同事之间纠纷引发的轻微犯罪中的犯罪嫌疑人，认罪悔过、赔礼道歉、积极赔偿损失并得到被害人谅解或者双方达成和解并切实履行，社会危害不大的；（３）初次实施轻微犯罪的犯罪嫌疑人，主观恶性较小的；（４）因生活无着偶然实施盗窃等轻微犯罪的犯罪嫌疑人，人身危险性不大的；（５）群体性事件引起的刑事犯罪中的犯罪嫌疑人，属于一般参与者的。 阎文忠 王宣立 |
