住房保障新政：住房制度改革的拐点

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　　话题缘起 日前公布的《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(国发〔2007〕24号文件，以下简称《意见》)，是我国自1994年住房体制改革启动以来，从国务院直接下发的第三个与住房制度改革相关的文件。其核心内容是要“加快建立健全以以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系”，基本确立了住房保障制度的政策框架。它首次明确了廉租房制度在住住房保障体系中的重要地位，并为进一步建立健全城市廉租住房制度、改进和规范经济适用房制度提出了更为具体的指标、要求和计划，还将农农民工和棚户区居民等住房困难群体纳入逐步改善居住条件之列。按此文件，强化政府住房保障的责任，把住房保障视为与义务教育、基本医疗保保障等同的公共服务，由各级政府分担投入并强化管理，使政府对城市住房保障所负的责任由过去的模糊不清变得清晰明确起来。这是中国房地产产政策和住房制度改革的拐点，将对我国今后的房地产市场产生深远影响。我们特邀专家谈对“住房保障新政”的认识及落实的具体对策。敬请请垂注。

　　住房保障新政的五个亮点

　　□陈 琳

　　《意见》日前正式公布，这是中央政府自启动宏观调控以来针对楼市颁发的第十个最高级别文件，全文围绕“低收入家庭”展开，重申了解决低收入家庭住房问题的重要性，提出要进一步建立健全城市廉租住房制度、改进和规范经济适用房制度，并将农民工和棚户区居民等住房困难群体也纳入逐步改善居住条件之列。不止于此，《意见》还为解决低收入家庭的住房提出了更为具体的指标、要求和计划，这对于构建起一个“以低收入群体”为核心的政策性住房供给体系将起到极大的推动作用。

　　纵观这22条意见，其中最大的亮点在以下五个方面。

　　一、住房保障被定性为政府公共服务的重要职责。《意见》把解决城市低收入家庭住房困难作为维护群众利益的重要工作和住房制度改革的重要内容，“作为政府公共服务的一项重要职责”。将廉租房、经济适用房等保障性住房，通过正式的文件安排列为公共产品，作为政府义不容辞的职责，这是房地产调控的一大进步。

　　二、廉租房的供应对象扩展到了城市低收入家庭。《意见》将廉租房的供应对象由以往的城市最低收入家庭扩展到了城市低收入家庭，同时还提出了廉租房与经济适用房家庭的无缝连接，这对于那些达不到廉租房的申请条件，但又买不起经济适用房的家庭而言，无疑是一个极大的福音。

　　三、廉租房保障资金由土地出让金净收益的5％提高到10％。与以往政策文件不同，《意见》相对更具有可操作性。为了实现住房保障重点的转变，《意见》明确规定了廉租住房保障资金的两个来源：住房公积金增值收益在提取贷款风险准备金和管理费用之后全部用于廉租住房建设，土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例不得低于10％。比以前出台的《土地出让金管理办法》及国办发［2006］37号文件规定的用于廉租住房保障的基本资金底线是土地出让金净收益的5％，提高了一倍。

　　四、住房保障纳入对城市政府的政绩考核。“城市人民政府要把解决城市低收入家庭住房困难摆上重要议事日程”，“有关工作情况，纳入对城市人民政府的政绩考核之中”，《意见》中此规定虽在以往的“国八条”、“国十五条”中也能找到相似的影子，但关于问责的规定还是令人耳目一新。

　　五、农民工住房问题进入了政府关注的视野。《意见》要求，各地“十一五”期末，应使农民工等其他城市住房困难群体的居住条件得到逐步改善。城中村改造时，要考虑农民工的居住需要，在符合城市规划和土地利用总体规划的前提下，集中建设向农民工出租的集体宿舍。通过政府引导，市场运作，以农民工可承受的合理租金向农民工出租。这一规定对于我们目前正在进行城中村改造方案的制定无疑具有极大的指导意义。

　　作者系广州大学经济与管理学院教授、房地产研究所所长

　　应立法界定房地产市场发展模式

　　□易宪容

　　保障性住房体系限定在一个小范围内，这种制度设计难保利益平衡

　　《意见》的出发点当然是好的，目的是解决低收入民众的住房，特别是在国内房地产市场价格快速飙升的情况下，对低收入民众来说，无疑是雪中送炭。但是，这种制度设计是整个社会利益均衡的结果吗？对于中国的房地产市场来说，在三个基本的前提条件下(即每一个公民基本居住权利的天赋性、中国社会主义国家的人民性、中国土地的国有性)，它所面对的是中国全体公民。政府的住房政策可以倾向于低收入民众，因为他们进入房地产市场的购买能力最差。但这又有几个问题，比如低收入民众如何界定？在界定清楚的情况下，低收入民众在国民中的覆盖率又有多高？如果像市场经济发达的欧美国家，低收入民众所占的比重不到10％，那么在剩余的90％以上的民众中，中等收入者如何来确定？特别是在目前房地产市场价格居高不下的情况下，这占中国居民绝大多数的中等收入民众的住房如何来解决？如果《意见》设计的保障性住房体系仅限定在一个小范围内，那么这种制度设计的利益是无法达到平衡的。

　　低收入者仅仅限定在城市户籍人口内，难以真正落实制度设计对低收入者的住房保障性

　　假定这种保障性住房制度能够达到利益平衡，但是制度设计的可操作性又如何呢？低收入民众范围多大？什么样的家庭收入才算是低收入？还有，随着中国城市化快速发展，大量小城市的居民涌入中等城市及大城市，大量的农民涌入城市，这些人口算不算在低收入者统计范围内，或仅仅包括现有的城市户籍人口。如果是后者，不仅不能够真正落实制度设计对低收入者居住条件的保障性，而且可能成为一种歧视性制度，成了一种对房地产开发商特别补贴的制度。

　　如果说不是以城市户籍人口来设计低收入民众的保障性住房制度，而是让进入城市的每一个低收入的中国公民都能够分享到相关成果，那么，各城市如何来落实这种保障性住房制度安排？如果低收入民众的比重高，政府有没有能力特别是财力来解决这个问题呢？从国际经验来看，保障性住房做得好的国家和地区有香港及新加坡，为建设起好的保障性住房体系，香港、新加坡都花了半个世纪。如果把进城农民也纳入城市低收入居民住房保障体系，不仅各地方政府无法安排足够财政来支持这个住房保障体系，即使能够安排，这些低收入居民想通过这个体系来解决住房问题也得花很长时间。从这个意义上说，居民的住房福利水平自然降低。

　　应以立法的方式把房地产市场界定为“绝大多数人享有基本居住权并有支付能力进入的市场”

　　对于目前国内房地产市场的问题，应该有大的智慧、大的思路。

　　作为一个社会主义国家、一个土地公有制国家，政府更应以立法的方式把房地产市场界定为“绝大多数人享有基本居住权并有支付能力进入的市场”。因为，这不仅是现代文明社会一般居民的基本要求，也是土地公有制的中国每一个公民的基本权利。这也是与政府所提倡的和谐社会及民生政府相一致的。因此，政府应把和谐社会及民生政府的基本理念、把土地的公有制及居民基本居住权利固定在房地产市场的未来发展的宗旨与法律制度中。

　　为了使每一个居民都有基本的居住保障，得制定中国的《住宅法》，并在此基础上建立适应中国的住房保障体系。在这个住房保障体系中，首先要让那些丧失生活能力的老人、病人、残疾人有基本的住房保障，这种住房保障就是廉租屋。在发达的市场体系下，这部分所占的比重不会超过6％，我国大约在10％以内，这样，有限的廉租屋才能保护上述弱势民众基本的住房权利，政府也有能力来做好这件事。

　　20％左右的中高收入者可以完全通过商品房市场自己解决住房问题。这个中高收入者的商品房市场的商品既可是投资品，也可以是消费品。但住房的两栖性只能限定在这个市场的范围之内。其余70％居民的住房，同样也得通过市场来解决，但要在政府帮助下进入房地产市场。而且这个房地产市场只能是住房消费市场。

　　为了让中国绝大多数民众都有支付能力进入房地产市场，就得遏制过高的房价。把房价降下来的正常途径有：通过人口普查、土地普查、住房普查，在此基础上设计规划出合理的房地产市场发展的短、中、长期方案，做好土地基本规划。然后利用信贷、利率等工具把住房投资限定在20％完全商品房的范围内，其他80％的房地产市场则定位为消费品市场，再利用物业税、住房政策(比如每家只准购买一套住房)，房价自然下来。在这种情况下，经济适用房、限价房就不必要了。而政府一旦确定房地产市场未来发展大思路，并用法律形式把这个房地产发展模式确定下来，中国的房地产市场就能持续稳定发展。

　　作者系中国社会科学院金融研究所研究员

　　政府社会保障职能的理性回归

　　□张健铭

　　《意见》的出台，距1998年国务院直接下发有关住房制度改革文件已经将近十年的时间。如果说1998年的《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》(国发［1998］23号文件)是我国近十年来房地产市场化改革政策引擎的话，那么可以预见，此次的《意见》无疑成为未来若干年内，指导政府在进一步深化房地产市场改革的同时加强住房社会保障职能的纲领性文件。它重新审视了政府的职能边界，是政府在社会保障职能领域的理性回归。

　　只有同时构建好住房保障体系，培育呵护好商品房市场，才能保证住房制度改革朝着既定目标走下去

　　总结1994年以来国务院直接下发的有关住房制度改革的三个文件，我们可以清晰地看到从改革到深化改革，再到回归纠偏的政策脉络。1994年，《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》提出要建立与我国社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化，由此启动了我国住房体制改革；1998年“23号文”的政策主旋律是“市场化”；而今年的“24号文”则通篇站在民生的高度，充分强调政府在住房领域的公共服务与社会保障职能。

　　这样的政策路径有着历史的必然，也符合我国渐进式改革的一贯特征。1998年房地产业市场化改革以来，通过将近十年的市场化培育与发展，我国的房地产业发展迅猛，逐步成为我国重要的支柱产业，广大居民的住房条件也得到极大的改善。但是与此同时也暴露出诸多问题，特别是房价高企，使得很多中低收入家庭被挤进商品房市场的旋涡而无力改善居住条件，这一问题已经逐步成为影响我国社会和谐发展的严重的社会矛盾。究其原因，这里面除了我国商品房市场发育还没有完全成熟以外，更重要的是政府住房保障职能的缺失。

　　正是由于政府在住房保障方面发力不足，我国保障性的住房建设远远不能满足需要。反思宏观调控，政府也许可以更清晰地看到自己的职责之所在：只有让市场和保障两条腿一样长，只有同时构建好住房保障体系，培育呵护好商品房市场，才能保证住房制度改革朝着既定目标走下去。

　　让地方政府乐于做“减法”是中央政府更应该关注的事情

　　事实上，政府在住房制度改革过程中一直都强调社会保障性住房的建设，过去也一直将经济适用房作为保障性住房建设的重点。1998年的“23号文”确立了“建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系”的住房政策，并且针对不同收入家庭实行不同的住房供应政策：最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。这标志着经济适用住房成为我国社会主义市场经济下多层次住房供应体系的主体之一。但是，政策的执行力度远远没有达到文件中所提出的那样，执行层面更是出现了诸多问题，最终结果也就偏离了最初的政策目标。

　　相比之下，“24号文”整篇都强调政府的社会保障职能，政策目标比1998年重点强调市场化而又言社会保障显得更为单一清晰，体现出政府在“退守”房地产市场全面干预范围后的执行决心。除此之外，“24号文”首次明确了要“建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系”。将廉租住房地位提到前所未有的高度，这恐怕更加符合当前政府财力等实际情况，越是符合实际情况的规定落到实际的执行层面，落实的可能性也就越大。

　　“24号文”还只是一个纲领性文件，落实文件还需要各地因地制宜，结合本地实际情况出台相关的实施细则。面对住房保障这样花钱的“减法”，地方政府当然更清楚这没有发展商品房市场、增加GDP、卖地生钱的“加法”好做。所以如何进一步割断地方政府与房地产市场的利益纠葛，如何设计更为有效的绩效考核体系，让地方政府乐于做“减法”，是中央政府更应该关注的事情。我们比期盼“24号文”出台更为期盼的是看到各级政府能够真正做好自己该做的事。

　　作者单位：北京师范大学房地产研究中心

　　新政体现优先保障居住权的政策导向

　　□丁 宏

　　正如一千个人眼里有一千个哈姆雷特，每个人心中都有自己的住房保障标准，也正是这种不同收入阶层之间住房保障需求差异的客观存在，才导致过去的住房保障政策在不同需求之间疲于应付、摇摆不定。寄希望于用一个普适性政策来满足多元住房保障需求，其结果可想而知。《意见》的出台，无疑是对过去指向不明的保障政策的终结，不仅在于其多元住房保障政策体系思想的确立，更在于其对于优先保障居住权政策导向的肯定。

　　保障居住权应是当前住房保障的核心和基础

　　归根结底，住房保障需求的多元化源于由住房衍生出的权利的多重性。对住房的需求，既包括对最低层次的居住权(使用权)的索取，又包括对较高层次的所有权以及他项权利的要求。同样，广义的住房保障也至少应当包含两个层次：对居住权利的保障和对住房产权的保障。

　　不同国家发展程度、经济实力存在差异，其住房保障所处的层次也不一样。对于中国这样的发展中国家来说，有限的政府财力和不甚完善的金融体系，都无法一步到位地建设起以保障住房产权为核心的住房保障体系，在大多数低收入居民居住需求尚未得到满足的情况下，就开始补助少部分群体的产权保障需求，本身就不符合我国国情，无助于低收入群体福利的提高，不利于住房保障体系的建设。因此，现阶段，我国住房保障体系的建设应当以保障最广大低收入群体的居住权为核心和基础。

　　新的保障体系强调基本需求保障

　　以《意见》为标志，以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系，将取代1998年23号文件规定的以经济适用房为核心的住房保障体系建设思路。新政对廉租房建设的强调和经济适用房制度的改良均体现了对基本需求——居住权的保障将成为今后住房保障的重点。

　　一方面，重点建设廉租住房制度，实际上是对之前以保障住房产权为导向的经济适用房制度的纠正。立足于租赁为主的廉租房能够更好地对接低收入群体的基本居住需求，同时，由于不发生产权转移，同样数量的廉租房能够循环使用，保障更多困难群体。另一方面，将经济适用房定义为有限产权住房，其意义不止于明晰经济适用房的属性，更为重要的是，在有限产权制度设计下，经济适用房的保障将更多地倾向于对基本居住权的保护，而较少地涉及对较高层次的保障性需求。回购的政策规定也将实现同廉租房相同的作用，更好地保障基本的住房需求。

　　新的保障对象凸显居住权优先

　　一直以来，按照1998年国务院23号文件的规定，中低收入者是我国的住房保障工作保障对象。随着《意见》的实施，这一保障对象将发生质的转变，中等收入群体将渐渐退出保障对象，包括农民工群体、困难户、棚户区在内的居民城市低收入者将成为当前住房保障的主要对象。

　　保障对象的变化实际上体现的是保障思路的转变。在中国，包括农民工群体在内的城市低收入者的居住状况基本上都不容乐观，其改善性的居住需求较为迫切并且更为容易满足。与低收入群体不同，中等收入群体的基本居住需求是能够通过自身努力实现的，因此，这一群体的住房保障需求不再是获取基本的居住场所，而是政府补贴的完整产权住房。在政府财力有限的情况下，与其将中等收入群体纳入到政策保障范围，倒不如集中财力先满足城市低收入群体的基本居住需求。

　　新的制度安排重点满足居住需求

　　在《意见》中，较为详尽的制度安排取代了之前相关文件的宏观原则，这些具体数字、标准和原则均围绕着重点满足居住需求展开。

　　保障住房标准的优劣与否往往是决定住房保障政策能否取得实效的关键。新的保障标准严格限制了廉租房与经济适用房的面积，以能够基本满足城市低收入家庭的日常居住需求为准，与低收入群体的基本需求紧密对接，而不会出现保障供给与保障需求相脱节。同时，适当的保障面积对中高收入群体缺乏足够的吸引力，可以在某种程度上防范这些相对强势群体抢占低收入群体的保障资源。

　　另外，对“廉租住房保障对象的家庭收入标准、住房困难标准和保障面积标准实行动态管理”的规定，能够实时地根据保障对象的实际情况进行调整，使更多的人能够获得住房保障的福利。

　　作者单位：北京师范大学房地产研究中心

　　住房保障宜扩大到中等收入家庭

　　□方建国

　　《意见》的出台，表明国家针对住房市场近年来出现的主要问题提出了新的解决方针。

　　我国住房政策和对房地产市场管理政策逐步完善

　　自2003年以来，国家针对房地产市场出现的种种问题，从央行的121号文、土地“8·31”大限，到“国八条”、“国六条”，提出了一系列调控措施。从把紧土地出让关、通过税收政策抑制旺盛的住房投资需求，到强调政府的住房保障职能，增加对城市最低收入贫困家庭廉租房的供给，直到《意见》中提出在“十一五”期间，将廉租住房制度主要保障的对象扩大到不是低保家庭但存在住房困难的低收入家庭。这一切说明了我国政府住房政策和对房地产市场管理政策逐步完善。

　　1998年我国取消了福利住房制度，虽然也有经济适用房政策，但是存在许多缺陷。在一些城市，绝大部分居民购房依靠市场解决，政府在住房保障方面的职能很不健全。从《意见》的内容来看，国家在住房保障制度方面提出了一些更详细的政策。

　　其一，新建廉租住房套型建筑面积控制在50平方米以内。界定了廉租住房是保证居民的基本居住权而不是给予更奢侈的享有住房的权利。

　　其二，所有城市都要建立廉租房制度，凡是符合住房困难条件的低保户要做到应保尽保，申请廉租住房补贴的住户要做到应保尽保。这说明了政府明确了自己应当承担的住房保障义务。

　　其三，合理确定经济适用住房标准，建筑面积控制在60平方米左右。同时，严格经济适用住房上市交易管理，也说明政府注意到原有的经济适用房政策存在的问题，正在予以完善。

　　其四，加强单位集资合作建房管理。单位集资合作建房只能由距离城区较远的独立工矿企业和住房困难户较多的企业，在符合城市规划前提下，经城市人民政府批准，并利用自用土地组织实施。各级国家机关一律不得搞单位集资合作建房；任何单位不得新征用或新购买土地搞集资合作建房；单位集资合作建房不得向非经济适用住房供应对象出售。这是国家对前一阶段一些城市单位集资建房问题的一个明确的答复。

　　其五，多渠道改善农民工居住条件。用工单位要向农民工提供符合基本卫生和安全条件的居住场所。城中村改造时，要考虑农民工的居住需要，在符合城市规划和土地利用总体规划的前提下，集中建设向农民工出租的集体宿舍。这说明国家开始重视那些为城市经济建设作出贡献的务工人员，同时也对城市中存在的城中村问题的解决提出了一个思路。

　　其六，确保廉租住房资金来源，说明国家将把住房保障政策作为一项长期的、可持续的公共政策，明确了它的资金来源。

　　扩大住房保障覆盖群体，使城市居民享受到不同层次的住房福利

　　《意见》的出台为地方政府解决城市低收入居民住房问题提供了政策指引，使得保障性住房政策的覆盖群体扩大了许多(从原来的400万户扩大到1000万户)，这对于缓解住房市场矛盾将起到积极的作用。但是，笔者认为，国家住房政策的变革还应继续扩大到中等收入的家庭，城市政府应当提高个人住房补贴的标准。例如，目前广州市的个人住房补贴标准还是平均房价每平方米3500元时定的标准，这个标准已经远远脱离了实际。如果这个政策得以更新，将能够覆盖更多的社会群体，特别是众多的中等收入家庭。从而使城市居民从不同层次上享受到政府提供的住房福利和保障，房地产市场存在的问题将更容易得到解决。此外，政府对廉租房和经济适用房的流转问题还应有更详细的政策细则，可以引入全国联网的个人征信系统，使真正有住房困难的家庭得到政策的惠顾，对少数投机分子起到威慑作用。

　　作者系中山大学岭南学院副教授、博士