《中国新闻周刊》：最高检新规倾向弱势群体

　　(声明：刊用《中国新闻周刊》稿件务经书面授权)

　　构建和谐的背景下，刑事政策应如何调整？标准将怎样细化？

　　记者/杨中旭

　　一块面包，19年苦役，磨去了冉•阿让的前半生。文豪雨果通过《悲惨世界》描述了两个世纪前“重刑主义”的矫枉过正。

　　随着时代的变迁，确因生活无着实施偷窃的犯罪嫌疑人究竟应该怎样处理？最高检在8月15日给出了明确的答案。当天，修改后的《人民检察院办理起诉案件质量标准(试行)》和《人民检察院办理不起诉案件质量标准(试行)》颁布。

　　后者规定，具有下列五种轻微犯罪情节的，依法决定不起诉：未成年犯罪嫌疑人、老年犯罪嫌疑人，主观恶性较小、社会危害不大的；因亲友、邻里及同学同事之间纠纷引发的轻微犯罪中的犯罪嫌疑人，认罪悔过、赔礼道歉、积极赔偿损失并得到被害人谅解或者双方达成和解并切实履行，社会危害不大的；初次实施轻微犯罪的犯罪嫌疑人，主观恶性较小的；因生活无着偶然实施盗窃等轻微犯罪的犯罪嫌疑人，人身危险性不大的；群体性事件引起的刑事犯罪中的犯罪嫌疑人，属于一般参与者的。

　　不起诉的前提是，符合相对不起诉的质量标准，这在《人民检察院办理起诉案件质量标准(试行)》中做出了详细规定。

　　去年召开的中共十六届六中全会上通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会的决定》，首度将“宽严相济的刑事政策”写入中央决议。在那之后，最高法通过第七次全国民事审判工作会议提出“司法和谐”理念，最高检则下发了《关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》《关于依法快速办理轻微刑事案件的意见》，以落实中央决策，构建一个更加看重社会效果的司法裁决体系。此番最高检修订起诉与不起诉的两个质量标准，从操作层面细化了处理轻型犯罪的相关程序。

　　“这五种可以不被起诉的人群，都是改革开放以来‘共享改革成果’较少的人”，法学家黄京平说，“而法律的使命之一就是保护弱势群体。”

　　缘由

　　“一个有趣的现象是，司法机关之间的不同意见，连续两年成为推动司法领域变革的重要力量。”一位检察官告诉《中国新闻周刊》。

　　去年7月25日，《检察日报》发表文章称，近年来，法院对职务犯罪案件判处免予刑事处罚、适用缓刑的比率，从2001年的51.38%递增至2005年的66.48%。尤其是渎职侵权案件判处免予刑事处罚、适用缓刑的比率，从2001年的52.6%递增至2005年的82.83%。

　　这家检察系统的机关报发出了警告：职务犯罪轻刑化倾向必须引起重视。文章说，如此高比率的适用缓刑、判处免予刑事处罚造成最直接的危害就是严重挫伤了群众及检察机关干警与职务犯罪作斗争的积极性，影响了打击腐败的声威和力度。

　　最高法迅即做出了反应，通过去年11月召开的全国第五次刑事审判工作会议，最高法统一了经济犯罪的量刑标准。

　　此番推动检察系统细化不起诉标准的则是公安部门。一段时间以来，公安系统在政法内部刊物和一些工作会议场合表达了自己的意见，敦促检察系统尽快完善不起诉标准。 “公安系统的这种呼声完全可以理解”，前述检察官说，“如果检察系统不起诉，公安系统就没必要在这种案件上花费太大的精力”。

　　据本刊了解，基层检察院也成为呼吁完善不起诉标准的主要力量。在最高检下发了《关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》之后，基层检察院较为普遍的反映是，这一政策与原不起诉标准并不一致，在具体执行中，究竟以政策为准还是以司法解释为准，不少检察官感到模糊。

　　2001年颁布的具有司法解释效力的《人民检察院办理不起诉案件质量标准(试行)》中只是笼统地规定：根据刑事诉讼法第一百四十二条第二款决定不起诉的案件，人民检察院对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，经检察委员会讨论决定，可以作出不起诉决定。而在《关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》中，则对前述五种不起诉情形做出了较为细致的描述，“这就造成了政策细而标准宽的情况，迫使我们必须马上修改完善。”最高检政策研究室副主任宋英辉告诉《中国新闻周刊》。

　　在接受本刊采访时，宋英辉和最高检渎职侵权厅副厅长何家弘都表示，起诉与不起诉标准的修订，都是因应和谐社会的大背景，贯彻落实“宽严相济的刑事政策”。

　　配套争议

　　在两个新标准出台之后，一个必然发生的情况是：不起诉案件将大大超过以往。对此，最高检正在研究对策，目前已经确定，两个基本的指标将发生变化。

　　新标准出台之前，2%是最高检严控不起诉案件的数量指标，“在这之后，2%事实上将被废止。”宋英辉说。

　　另外，对检察官的考核考评体系也将随之发生重大调整。“怎样才能更好地达到执法社会效果？过去单纯强调数量，但事实证明不能光解决案件就了事”，宋英辉表示，“但这些都还在研究之中，距离最终出台还需要一段时间。”

　　长期以来，业界对不起诉案件一直存在争议。一方认为，犯罪行为必须得到刑法上的惩罚；另一方则认为，在一些轻微的犯罪当中，应当同时考虑到社会效果。随着“宽严相济刑事政策”的提出，这一争论已经被划上句号。但在操作层面，又一场争论才刚刚开始，防止“花钱买命”成为这一争论的符号。

　　北京市海淀区人民检察院副检察长黄京平是大力推动新标准的法学家之一，他在接受本刊采访时表示，新标准并非是要求检察官“必须不起诉”，而是“可以不起诉”，“我们还应注意到在文件中，对5种轻微犯罪情节可以作出不起诉决定的还需要两个前提条件：一是依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的；二是要经检察委员会讨论决定”。

　　“关于不起诉案件，刑法、刑事诉讼法都有规定，照章执行即可。”黄京平说。

　　但是，包括何家弘、宋英辉在内的更多业界人士认为，还是应当出台相关的配套制度，以防止权力滥用。何家弘与宋英辉都提到了一个事实：生活无着，怎么认定？

　　显然，如果没有相关的标准出台，就只能依赖检察官的法学涵养与个人素质。一位检察官告诉本刊：“并不是所有的检察官都具备黄京平的学术涵养，何况不起诉本身就是检察系统相对独立的权力，很少受到制约监督”。

　　“比方说，对免于起诉的犯罪嫌疑人进行适当的动态追踪，每隔一段时间对办案检察官进行静态的不起诉案件质量调查”，这位检察官说，“如果犯罪嫌疑人一犯再犯，是否可以考虑对办案检察官予以惩处？”

　　业界表示担心，由于监督机制在事实层面的相对缺位，相关配套制度如果没有跟上，将令新规有“空中楼阁”之忧，不起诉新标准有可能成为一些检察官寻租的工具。

　　政策变迁

　　在最高检渎职侵权厅副厅长何家弘看来，通过多重渠道化解纠纷、尽量避免费时费力的诉讼，原本是中国历史的传统。改革开放以后，受英美法系的影响，在司法领域，凡事必诉讼却成为主流。

　　“这反映了我们当时对英美法系的一些片面理解”，黄京平说，“英美法系对轻罪有着非常完整的制度规定，可以不起诉就是其中之一。”

　　出于对“文革”期间严刑逼供的反思，1979年颁布的刑法在第一条即开宗明义：惩办与宽大相结合。但在随后的操作过程中，由于社会转型所导致的阶段性犯罪数量激增，加之理论匮乏，“严打”成为那个时代的刑事政策的代名词。“于是，惩办从重从快，宽大却给丢了。”黄京平说。

　　世纪交替之时，中国大陆的人均GDP突破1000美元。而国际经验表明，人均GDP1000～3000美元期间为矛盾高发期，原有的重刑思想已经无法解决前述五种轻罪的社会难题。最高检对原有的刑事政策曾有评价：边际效用开始递减。

　　也正是从那时起，刑事和解比例越来越大，黄京平所在的北京海淀区人民检察院倡导的普通程序简易化审理改革逐渐推向全国。

　　“司法本身就是调节社会关系的平衡器，因应时代而动”，何家弘说，“过去那种重刑法、轻社会效果的模式应从根本上获得改变。”

　　在总结各地经验之后，中共中央政治局常委、中央政法委书记罗干于2005年12月召开的全国政法工作会议上首度提出了“宽严相济的刑事政策”。这一主张，被次年的中央十六届六中全会所采纳，正式成为全国刑事政策的总纲。

　　在黄京平看来，这个刑事政策思想的变迁，还远远没有结束，“你去问问一些边远地区的检察官，很多人会坚持只有起诉才能维护社会的公平正义；但大家不要忘了，检察机关既是公诉机关，也是可以不起诉的机关，这是法律明文规定的。”