拆迁管理条例停止执行？不能乐早了！

　　近日，在全国人大常委会审议的城市房地产管理法修正案草案中，拟增设条款授权国务院就征收国有土地上单位、个人房屋与拆迁补偿先制定行政法规，以防止物权法10月1日施行后，因《城市房屋拆迁管理条例》与物权法的有关规定不一致而导致停止执行。(8月25日《京华时报》)

　　据报道，拟定中的草案将在城市房地产管理法第一章总则中增加这样一条：“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。”这是一个具有承前启后意图的条款：一个明显有异于现行《城市房屋拆迁管理条例》的地方在于，它在法律层面上给城市房屋拆迁戴上了“公共利益”的紧箍咒，并以此为原则接过了《城市房屋拆迁管理条例》的棒子，尽管法律之下的新行政法规尚未出生，此其承“前”之处。

　　而启“后”之处则在于，它的出现，哪怕仅此一条，也为即将实施的物权法第四十二条的规定——“为了公共利益的需要，规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”——提供了得以依照“法律”运转的着力点，解了“城市房屋征收与拆迁工作可能无法可依”的现实问题之围，且如此操作在权限及程序上均符合立法法第八、九、十条的规定。

　　但这是一个只能说表示谨慎乐观的信息，因为，在现有规定内容的基础上看，未来的行政法规能否有效地应对城市拆迁过程中的种种矛盾和问题，是需要长期的评估和嗣后观察的，而就现有的规定看，恐怕也尚有诸多方面问题，需要进一步理清：

　　最突出的问题是，“公共利益”仍然是个需要给予充分解释的概念。事实上，早在物权法起草之初，“公共利益”就被引入进来作为钳制“乱拆迁”、“恶意拆迁”等问题的安全阀，并被寄予了厚望。但这一良好愿望，从开始就遭遇了困境，因为何为“公共利益”是个非常抽象的问题，起草之时就多有争论，以致最后在作为正式条文进入物权法后，作为妥协的产物，它仍然是个了无牵挂的“裸身”条款。而这样的后果是，如今在涉及城市拆迁这样的重大实际问题时，我们仍然需要在与物权法相配套的法律、法规中，重新面对如何对其进行界定的困难问题。

　　但“遗憾”的是，我们在拟定的城市房地产管理法修正案草案里看到的，仍然是对“公共利益”一如既往的“裸身”同语重复，这样处理可否一解现实运用时的范畴界定困惑，是个尤自存疑的问题。

　　而与“公共利益”界定问题相应的另一个问题是，出现了一个看上去不那么令人满意的立法格局：在长时间的酝酿立法过程之后，立法机关在“公共利益”的界定问题上，可以说放弃了清楚厘定的尝试：此前的物权法中未明确之，现在配套修改的城市房地产管理法看来也不打算明确。在这样的前提之下也就意味着，本该负有明确立法释明责任的立法机构，将这一棘手的问题层层“转包”给了负有实际履行和实践职责的行政机关，而这样一种似乎并不违背立法法第九条之精神的立法接力过程，难言毫无瑕疵。

　　很显然，“公共利益”这一抽象概念就像凹面镜一样，在不同主体价值观的照射下，会体现出令人吃惊的价值光谱散射，可以说，不同的立场、不同的处境下会生发出迥异的“公共利益”解读与认知。从城市房地产拆迁的现实中可以看出，很多情况下，拆迁各方的冲突和矛盾，都导源于“以何名义拆迁”、“为什么拆迁”的现实诘难。在此过程中，作为直接处置相关问题的一方，各级行政机关或部门每每给出的解释似乎总有“公共利益”的“合理”基础。

　　但是，哪种利益是“公共”的？哪种利益是“小众”的？是居住权益至上还是商业利益优先？是环境因素优于就业需求乃至GDP总量追求，还是相反？往往鲜有标准答案，在抽象的“公共利益”概念下，覆盖的是更为细碎、具体和现实的利益诉求。更何况，如今在很多地方以土地收益为重要财源的背景下，行政机关在相当程度上已经成为了利益相关方，在公权力的便利条件下，要找到“公共利益”的理由，并不困难，但公正与否，却要打上大大的问号。

　　立场更中立、超然，且本该充分“吵架”以明确立法意图的立法机构，看似聪明地绕过了问题，却不可避免地把这一难题交给了可能成为利益纠葛方的行政机关。后者能否给出比前者更为中立、明确的概念界定和解释，是值得怀疑的。

　　还有一点在于，无论是物权法还是配套的城市房地产管理法的规定，在保障被征收人利益的问题上，制度设计上仍尤嫌粗糙。一个最现实的问题是，是否只要是符合“公共利益”的标准（假定标准是明确的），就可以径直展开征收过程？在新的行政法规出台前，这一点也是不确定的。而拟定的城市房地产管理法修正案草案中的行文结构，似乎将符合“公共利益”作为了征收的唯一法定前置条件，这令人担心实践中会产生“公共利益之旗一树，则公私不动产悉数望风靡倒”的情形。

　　事实上，应该进一步澄清的是，强调“公共利益”，并不等于只要符合之，就可以无条件征收。也就是说，即使征收符合“公共利益”，也必须有充分协商、公平议价的细致民主程序作为征收的前置保障程序，这样才能充分地保障弱势群体的利益，惟其如此，也才能说真正地符合“公共利益”的价值真谛。