“外部监督”的主体应该扩大到公民

　　“我们积极主动要求引入‘外部监督’，邀请财政部和监察部监督审计署，他们可以查审计署的任何单位，可以查各省审计厅、各市审计局和各县审计局，同时还可以对审计署特派办进行任意抽查。”中国国家审计署副审计长余效明最近在拉萨召开的一个会议上透露，审计署已向国务院起草了一份报告，主动要求引入“外部监督”，邀请财政部和监察部来监督检查审计署(见8月23日新华网)。

　　贪污腐败是公共权力异化的结果，英国历史学家艾克顿曾作过深刻剖析：权力倾向于腐败，绝对的权力倾向于绝对的腐败。孟德斯鸠也曾下过结论：一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不变的经验。防止权力的异化既要依靠人的自我发展与完善，更要依靠外部监督的制约，构建一套完善的制度体系监控和规范权力的运作，使官员不能贪，无疑是反腐败的一条重要途径。此前，国家审计署审计长李金华针对社会上“谁来审计审计部门”的疑问指出：这提醒审计机关要进一步加强内部管理，从严治理审计队伍，主动接受外部监督，主动公告内部财务审计状况，并表示希望在自己离任前看到这项工作步入正轨。

　　从理论上说，外部监督的成本小于内部监督，制度化监督的成本小于随意性监督。一个完善的审计制度，必须要包含监督审计机关的内容。在引入外力之前，审计署一直采取“自查”方式推行审计系统内的审计工作。李金华把这个决定比喻为“引狼入室”。据了解，新的监督制度建立后，财政部门和监察部门对审计部门的审计结果，也要像审计署发布的审计公告一样，对社会公布。这种做法无疑是对目前审计模式的巨大突破，但对于即将到来的审计体制变革，也有人表示存疑，比如：财政部门、监察部门互为运动员和裁判员，会不会存在相互包庇的行为？

　　问题的关键是，监督主体的设定能更有效的减低成本以及提高监督能力。我们看到，并不是多一重监督关系、多设置一个监督主体，监督的效力就越强。反而可能出现监督者越多，纳税人支付的成本越高的局面，监督的有效性越难以保证，以至于陷入恶性循环的怪圈。在国际上，我们党纪、政纪、法律的规定是很严的，我们对腐败的惩处也非常严厉，腐败分子付出的代价也相当大。但是，中国现有监督方式仍然常常失效，设置初衷内的许多监督方式却形同虚设。

　　在形式上，我国监督主体是相当全面的，但在监督实效上，这些监督主体的作用远没有发挥到位。在笔者看来，之所以出现这种局面，是因为我们的外部监督过于重视监督关系的形成，而不够重视利益相关者在监督中的作用，每一层监督关系的形成都势必要求还有另外一个机构来对这种监督进行监督，要阻止这种监督“无限大”的基本措施在于让最关键的利益相关者公民本身参与到监督中来。

　　在公民的监督过程中，我们可以依靠各种监督方式，前不久倡导的网络举报方式，又比如媒体的舆论监督。以舆论监督为例，不少人“不怕上告，只怕见报”，可见媒体的威力何等巨大。依据当下的国情，通过舆论监督，让民众拥有更多的知情权，不失为民众参与监督的好办法。

　　舆论监督在建设民主社会中之所以有非常的效力，在于它能将不正当现象最大程度的公之于众，形成一种强大的舆论压力，使正义得到弘扬，公正得到维护。因此，舆论监督在社会中有着校正不良行为的强大力量。很多学者认为，舆论监督对各种权力构成的制约在许多方面一点也不屈于它们之间的制约，因而舆论监督的作用日益受人关注，希望通过新闻媒体等公共论坛公开揭露权力滥用现象，以达到监督和制约的目的，使得政府及其官员能更好地服务于大众。

　　舆论监督的好处不仅仅在于便捷，成本低，影响力大，媒体自身对于新闻事实的依靠和核准也在最大程度的保障舆论监督的公信力。在笔者看来，舆论监督的本质是公众参与监督，每一个公民都有可能通过这样最简易的方式成为监督的主体。

　　这仅仅是其中一个重要方式，笔者以为，目前最重要的就是建立并发展各种沟通的渠道，不断扩大群众监督的参与度。每一个公民都是监督的主体，我们应当让每个人从内心深处形成法律制度的信仰，逐步造成一个有章必循、有法必依的社会氛围，进而促成各项制度的实现。