“大综管”变局

　　8月15日，“大综管”新格局视频工作会议召开，龙岗区五套班子领导悉数到会；

　　8月16日，各街道分别召开会议，研究部署如何展开“大综管”；

　　8月20日，20多个部门会聚一堂，共议部门如何作为；

　　8月22日、23日，龙岗区委书记余伟良带领班子成员分别到中部、西部和东部调研，调研目标直指“大综管”；

　　8月23日、24日，各行局和街道主要负责人在大鹏接受封闭式培训，研习如何扎实推进“大综管”新格局；

　　8月25日，“大综管”实施的第一阶段——宣传发动、调查摸底宣告结束，按原定计划，次日即进入实质性的整合力量、搭搭建架构阶段；

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　　自8月15日开始，“大综管”一词频频出现在龙岗各个场合，成为龙岗区近期工作的中心和关键词。这是一场在城市化进程不断断加快、特区内外加速融合、龙岗成为世界大学生运动会主场背景下的崭新城市管理革命，在“特区不特”的情况下深圳再一次的创造造和先行先试。这场重在整合资源、加强社区城市管理力量的变革，能否如愿实现龙岗城市管理的大飞跃，人们都在拭目以待。

　　人手紧缺矛盾“逼”出新政

　　实行“大综管”的直接动因是人手不够。

　　自从2004年龙岗开始全面城市化以来，城市管理逐渐成为各级政府工作的重心。以今年为例，百日行动、地铁三号线和深惠路改扩建工程拆迁、两新组织党建工作、计生工作、食品安全等每项工作都如一把达摩克利斯之剑悬在基层头上，每一项完成不了任务都会产生不良的社会后果，或者迟滞龙岗经济社会的发展。

　　在一波波的行动之下，基层人手紧缺成为很多街道和职能部门的切身感受。拆迁过程中，涉及拆迁的6个街道的工作人员连续几个月都没有休息时间，加班加点工作；计生部门虽然已经加大了计生专干的配备力度，但按1500人配一名计生专干的要求仍然未能达到；百日行动、食品安全……几乎每一项行动背后，都是基层的“全员皆兵”。因此，几乎每一次的调研中，“增编加人”都会萦绕在龙岗区委书记余伟良、区长张备等领导的耳边。

　　而将视野放大到龙岗区，却发现一个奇怪的现象：总体上看来，龙岗参与社会管理和城市管理的人并不少。“全区现共有各级财政负担的协管力量共15支25000多人，主要包括公安巡防队员、社区治安员、出租屋管理员、计生协管员、交通协管员、城管协管员、人民调解员、民兵应急队员、国土协管员、劳动协管员、安全协管员等队伍。各支队伍在各自的工作范围内都非常卖力，但是没有整合起来，大家各管一块，各自为政，力量分散，形成不了合力。”龙岗区委书记余伟良表示。

　　一方面是单一部门人手缺口的巨大，另一方面是全区协管力量队伍的庞大，龙岗陷入了一个人愈多愈觉人力不足的怪圈。余伟良坦言：“建立‘大综管’新格局，从某种程度上说是被逼出来的。”

　　于是，在既不能增人增编增经费，又要达到深圳市相关部门对各种社会协管力量的配备标准，还要将基层管好管到位的情况下，“资源整合”成为唯一的出路。

　　今年3月，深圳市实施了综合执法，将21项综合执法权赋予城管执法大队，龙岗更是一口气将24项执法权下放给综合执法队，实现了一次资源的整合。而作为深圳市面积最大的区，流动人口数量庞大、城市管理欠账太多等现状使这种整合远远满足不了龙岗的现实。如何实现更大范围的整合，破解城市管理难题，建立能够承担起举办世界级体育赛事的城市管理框架，成为摆在龙岗当政者面前现实而又紧迫的问题。

　　“治”到“管”一字之别

　　实行“大综管”的初衷是“维稳综治”。

　　其实，“大综管”最开始的名称叫做“大综治”，在大鹏、坪山、南湾试点时都是采用该名称，直到在全区推广之前才被改为“管”，并被赋予了更丰富的内涵。龙岗区政法委副书记陶新华表示，最开始“大综管”的着眼点是社会治安层面，着眼于解决社区治保组织的困境。

　　流动人口多、治安形势复杂，在多年来维护社会治安的过程中，治保组织已经成为龙岗维护社会安定不可或缺的重要辅助力量。据龙岗区政法委的调查显示，龙岗现有基层治保组织800个，覆盖全区各个社区和居民小组，总人数是全区公安民警的5倍。

　　然而，随着城市化的推进，治保组织遭遇到经费尴尬。以前，治保组织隶属于社区居委会和居民小组，经费也由社区股份公司承担；而随着社区管理体制的改革，社区工作站逐渐接过了原本由居委会承担的大量行政事务性工作，并且逐渐与居委会、股份公司脱钩，股份公司也不再承担社区的综治工作经费。

　　“社区工作站没有这一块，而居委会没经费又养不起治保组织，在这种新旧体制的过渡时期，治保组织的困境如何解决呢？要想不丢掉这一块应该怎么办？我们想到了‘大综治’。”陶新华透露。

　　在“大综治”的格局下，社区层面将设立“五室一服务厅一队”(调解室、法制宣传室、信息采集室、档案室、社区矫正室、社会事务综合服务大厅和社区维稳综治队伍)，其中维稳综治队伍由街道整合各部门协管力量和社区原有力量组成，社区治保组织问题迎刃而解。

　　那么，“大综治”最后缘何变成了“大综管”呢？这一字之差反映了什么呢？

　　陶新华表示：“‘大综管’在定位上把握更准确一些，科学、合理地利用了社会管理资源，节约了行政成本。”这种节约最显著地体现在社区网格“多网合一、同网同责”和管理内容由单项并列向多项合一的转变。

　　在此之前，派出所、数字化城管、综合执法队、计生等部门为了工作便利都划分了网格，然而，这些网格并不一致。在“大综管”格局下，这些工作网格都将统一到一个网格内。在同一网格内，计生、出租屋、劳动、安全生产管理等部门都负有同样的管理职责，不能互相推诿，“多头管理”、“多头建网”、“多头组队”的情况被彻底消灭，多重拨款也不复存在，行政成本大大减少。

　　“当前，各街道、社区办公楼前都挂有十几张牌匾，对应上级部门成立了十几个管理工作机构。对应工作牌子，街道、社区工作人员也形成十几路人马，各管一摊，不仅机构臃肿、人数众多，而且造成力量分散，管不到位，效率低下。”余伟良痛批这种现象。

　　建立“大综管”新格局后，各街道、社区的“大综管”工作中心不仅将承担起维稳综治工作，更将治安管理、流动人口和出租屋管理、矛盾排查调处、安全生产、查违、清无、计生、禁毒、城管、应急等社会管理方方面面职能全部有机统一在一起，实行“网格划分、多员捆绑、综合管理”。

　　街道的“渴求”折射管理需要

　　在8月15日全面推开之前，“大综管”已经从5月底开始进行试点：经济规模相对较小的东部大鹏街道，经济发展速度快、人口多、环境较复杂的中部坪山街道，经济总量不错的西部南湾街道。

　　据龙岗区政法委介绍，三个街道均有自己不同的做法，形成了不同的模式，这些模式在最后全区推广的格局中都可以见到它们的影子。虽然模式不尽相同，但试点的成效显著却是三个街道的共识。

　　大鹏街道表示，今年刑事案件立案140宗，比去年同期下降43.5％，其中“两抢”案件25宗下降21.9％、入室盗窃11宗下降42.1％，走私活动基本绝迹；暴雨未造成一起危房倒塌事故，试点单位王母社区未发生一起抢建案件，没有一起上访事件。

　　南湾街道上半年刑事案件同比下降13.9％，其中“两抢”等多发性案件下降34.7％，并且在全区的社会治安评估中，第一季度、上半年综合得分从过去的倒数跃居第一和第二。坪山街道刑事案件、暴力性案件、“两抢”案件也分别下降了3.72％、12.57％、16.15％。

　　试点街道各类案件发案率一路下降，成效明显，那么，其他街道积极性如何呢？龙岗街道党工委书记邓惠军的一句话颇具有代表性：“如果早知道，我们肯定会去争取试点。”

　　8月16日，在全区开完动员大会的第二天，龙岗街道就将综治办、劳动站、出租屋管理所、计生、执法队等各部门召集到一起研究如何落实“大综管”，并且在会上作出了一个颇为引人注目的决定：所有社区“大综管”服务中心的办公场所在8月25日之前落实，每个社区给予50万元的经费支持。

　　“‘大综管’不存在要不要搞的问题，必须搞，而且不能落在后面。……社会治安、城市管理是一定要去搞的，从龙岗街道所处的地理位置、经济许可性和社会治安可控三个方面看，龙岗都有条件成为试点街道。如果早知道，我们肯定会去争取试点。”邓惠军表示。

　　在东部的葵涌街道，相关的工作也已经拉开大幕。据街道负责人介绍，葵涌的“大综管”工作中心将有别于其他街道设置在综治办的做法，将其安排在街道办一楼敞开式的大厅，该中心不仅对居民完全开放，而且所有18个职能部门的日常对外办公也在此。

　　在这场区级政府推动的城市管理改革中，街道的积极性是不难理解的，那么，生活在这种新格局下的人们会是什么态度呢？

　　“据我了解，居民对‘大综管’也很欢迎。以前出租屋管理办的人去敲门，计生办的人也去敲门，派出所的又去查户口，他们也很烦，现在一个网络的信息就全部可以共享，不用这么多人去敲门了。有效整合了社会资源，人员下沉到社区，为下面解决问题，他们很欢迎。”邓惠军表示。

　　具体操作模式或“百花齐放”

　　8月20日，龙岗区委书记余伟良透露了一个信息：广东省委常委、深圳市委书记李鸿忠对“大综管”给予了高度评价，要求深圳其他五区借鉴、学习。这项在全省开先河的城市管理改革从一开始就一帆风顺，那么乐观背后是否也有一些隐忧呢？

　　队伍之间的磨合是记者采访中多次听到的问题。邓惠军表示，街道综合执法都要好几个月来磨合，“大综管”至少需要两三个月的磨合期。陶新华表示，全区参与到“大综管”的人数多达2.5万人，其中的磨合是必然的，“突击行动与日常管理的关系”、“综合管理与具体执法的关系”是需要特别注意的。

　　但事实上，在他们看来，队伍磨合还在其次。陶新华直言：“我最担心的是社区层面的负责人素质怎么样？”

　　陶新华表示，目前有两种模式在考虑中：一种是龙城街道提出的，在街道各部门抽调优秀的中层干部到社区“大综管”中心当常务副主任，时间为一年，社区支部书记当主任；另外一种是挂点，由机关干部挂点社区、包网格，这样的好处是调动能力好，磨合时间短。

　　邓惠军表示：“‘大综管’是一个全新的制度，一切都还在摸索中。我们的劳动站4个公务员，一个站长、一个副站长、两个工作人员，我们可能一个社区派一个。也有可能劳动管理站抽两个，安全办抽两个，城管办抽两个……把他们派到社区里面去当常务副主任，社区治保主任肯定是‘大综管’的主任。”

　　葵涌街道负责人表示，该街道9个社区将分别由街道领导挂点，每个领导一星期有两天要在社区办公；同时，将派中层干部统揽统责，他们无法解决的问题提交给挂点领导解决；另外，将街道的编外人员派驻到社区去办公，直接参与“大综管”。

　　据悉，龙岗区并未对“大综管”的具体操作模式进行规定，赋予了各街道根据实际情况自行摸索如何操作的主动权，因此，很可能出现全区“大综管”格局下各个街道具体操作上“百花齐放”的局面。

　　“大综管”

　　面对龙岗区纷繁复杂的城市管理需要，龙岗区委、区政府在全市乃至全省首先提出了“大综管”的综合管理新概念，要求将工作重心下移、重点力量下沉，将现有分属的维稳综治办、派出所、司法所、信访办、计生办、劳动站、法庭、城管办、出租屋综管所、工商所、文化站、安监办、建设办、国土所、应急指挥等基层单位的协管力量统一起来，形成“指挥是一个系统，防范是一张网络，打击是一个拳头，执法是一个整体，服务是一个平台，管理是一个机制，应急是一支力量”的工作格局。

　　“大综管”三级网络

　　区级：成立区“大综管”新格局领导小组及办公室，余伟良任组长，张备任常务副组长，陈少雄、袁湘滨、曾稳高任副组长；下辖矛盾纠纷排查化解、平安建设、治安防控、社会矛盾人民调解、应急协调、维稳综治信息“六个中心”。

　　街道级：成立街道“大综管”工作中心，党工委书记任主任，办事处主任任常务副主任，党工委分管政法副书记、综合执法大队长和维稳综治办主任为副主任，涉及的17个部门主要负责人为成员，日常工作由街道党工委分管政法副书记主持。

　　社区级：成立社区“大综管”工作中心，由“五室一服务厅一队”组成，社区书记(工作站站长)任主任，治保主任任副主任，办公室设在社区维稳综治办。

　　■专家观点

　　制度创新：推进新龙岗建设的不竭动力

　　“大综管进社区”新模式好在哪里？一是好在它源于实际需求推动、源于基层实践而诞生，因而有良好的实际效用和强大的生命力。二是好在它有科学理论的支撑。在不增编不增人的前提下改善绩效，符合经济学资源最优配置原理；“竖到底横到边”的“扁平化”组织构架，符合组织管理学原理；由实践到理论再到实践，符合马克思主义认识论原理。三是好在它有重要的现实意义。龙岗地广人多、人口素质偏低、流动性大，社会治安形势严峻是制约全区经济社会发展的重要瓶颈，大综管新模式集综合治理、综合管理、综合服务三位一体，必将推动全区城市和社会整治从临时性、突击式、治标性向常态性、长效式、治本性管理转变，可有效解决这一瓶颈。四是好在它将为其他地区，特别是为经济结构、人口结构、城市形态与龙岗相似地区的社会治安、城市管理提供可资借鉴的综管模式和经验。五是好在它为如何建设新龙岗带来了深层次的启发意义。新龙岗建设简单来说便是解决好稳定问题和发展问题。稳定问题通过推行新综管模式可望妥善解决，那么发展问题，同样可以通过制度创新来解决。

　　从马克思指出“生产力也包括科学技术”到邓小平同志提出“科学技术是第一生产力”的著名论断，科学技术的重要性早已家喻户晓，但制度的重要性却鲜为人知。

　　事实上，现实生活中存在两种悖论：一是科技进步并非能自动推进生产力的发展，如中国古代的四大发明并未引起当时中国生产力的革命，却为洋人所用；二是生产力的巨大发展，并非科技进步之功甚至是在科技退步状态中实现的，日本是从“明治维新”而非科技维新走上强国之路的，中国农村上世纪70年代末到80年代初农业生产的突飞猛进，基本没有科技进步甚至还有退步(如“牛耕”甚至倒退到“人耕”)，靠的是家庭联产承包责任制的实现。据此，可以合乎逻辑地得出结论：制度也是生产力！制度更是生产力！

　　新龙岗建设分两步走，一是近中期目标：以迎大运会为主题和契机，全面促进“四个龙岗”建设；二是中长期目标：以科学发展观为统领，建设体现后现代理念、代表深圳市21世纪发展水准的新龙岗。新龙岗之所谓新，必将体现在全区治安环境大稳定、经济社会大发展、城市面貌大改观、人文素质大提高、执政理念大更新、党的建设大加强等方面。使命崇高艰巨、工作千头万绪、挑战前所未有。怎么办？制度创新！它才是推进新龙岗建设的不竭动力！

　　龙岗区“大综管进社区”新综管模式的成功经验表明，制度创新要坚持三大基本原则：一是坚持尊重基层、尊重实践、服务实际需求的原则；二是坚持以科学理论为指导，符合客观发展规律的原则；三是坚持先试点，试点成功后再推广的原则。如产业结构的优化升级，不仅事关全区经济发展大局，同时也是一个直接关系到全区其他领域、其他问题的枢纽性问题。导致龙岗当前土地、资源、环境、人口“四个难以为继”的源头性深层次性原因便是该区目前不尽合理的产业结构。那么如何调整优化？是先破后立还是先立后破？或边立边破？要因地制宜，要因各街道、各社区情况不同而有别，并遵循以上原则。其他领域的改革和制度创新也要遵循相同的道理和原则。

　　(本文作者为龙岗区决策咨询办公室阳健根)

　　本版撰文 本报记者 黄超

　　(除署名外)

　　摄影 本报记者 丁玎

　　图：

　　“大综管”让公安、社区、交通城管等执法力量共同参与一线检查，大大提高了行政执行力和效率。

　　龙岗将24项执法权下放给综合执法队，实现资源整合，这也是当前实行的“大综管”的雏形。