一个无法进入司法程序的公益诉讼制度，很难对污染环境的行为形成事前的震慑力和事后的惩戒效果，也就很难实现其制度初衷即环境保护的目的。

　　赵俊

　　近段时间，山东潍坊一些企业被举报向地下排污一事成为社会关注的焦点。尽管潍坊环保部门通过紧急集中排查和悬赏等方式探寻真相，但舆论并不买账，不断通过各种“爆料”质疑其排查结果。与此同时，民间环保人士发起“随手拍污染”活动，号召网民收集全国水污染信息，以期绘制全国的“河流污染地图”。

　　然而，在官民各方动用的各种手段中，司法手段却很少见。众所周知，2012年8月31日第十一届全国人大常务委员会第二十八次会议通过的《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）修正案，将环境公益诉讼从法学理论变成了我国的法律现实。

　　依据《民事诉讼法》第55条的规定，对污染环境损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。但事实是，我国的环境公益诉讼制度很难在这类事件中发挥作用。原因有三：

　　第一，没有明确的环境公益诉讼原告。《民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”毫无疑问，由法定机关和组织提起环境公益诉讼，这样的规定在我国具有里程碑意义，但当前面临的困境是：由于没有后续立法对上述“法律规定的机关和有关组织”加以明确，环境公益诉讼的实施仍举步维艰。

　　这意味着，我国必须在今后相关立法中明确，到底哪些国家机关和组织可以针对污染环境行为提起公益诉讼。否则，《民事诉讼法》第55条的规定将很难得到落实，环境公益诉讼只能停留在条文意义上，而无法进入司法领域。一个无法进入司法程序的公益诉讼制度，很难对污染环境的行为形成事前的震慑力和事后的惩戒效果，也就很难实现其制度初衷即环境保护的目的。

　　目前正在发酵的潍坊水污染事件中，若有证据证明潍坊部分企业存在地下排污行为，企业将面临行政和司法两方面的追究。在行政层面，由环保部门通过行政处罚方式对涉事企业进行行政追究；在司法层面，涉事企业将面临两方面的法律追究：民事侵权诉讼和环境公益诉讼。从民事侵权的角度讲，如果潍坊民众因地下排污遭受损害，可提起侵权诉讼。2010年实施的《侵权责任法》（第八章）和2002年实施的《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》（第4条第3款）已为提起环境侵权诉讼提供了制度保障。

　　但从公益诉讼角度看，由于法律未明确该由谁提起诉讼，无论由哪个国家机关提起环境公益诉讼，其原始动力和法律依据都严重不足（近年来，个别地方法院受理过由检察机关提起的环境公益诉讼，这些案件大多是维稳思维下的一种应急选择，并没有成为一种理所应当的常规制度安排），而由没有法律授权的社会组织提起公益诉讼更是困难重重。

　　这意味着，地下排污行为造成的巨大公共利益损失（主要包括地下水污染以及因此导致的子孙后代健康损害）只能由无辜的受害者承担或由政府埋单。这对保护公众权益十分不利。

　　第二，公民被排除在环境公益诉讼原告范围之外，社会组织只能有条件地提起环境公益诉讼。从公益诉讼的概念来看，个人或组织提起的针对违法侵害国家利益、社会公共利益行为的诉讼，都属公益诉讼范畴。但按我国《民事诉讼法》第55条的规定，公民被排除在了环境公益诉讼原告范围之外；对社会组织提起的公益诉讼也以“法律规定”的方式予以限定。这种排除和限定，有预防滥诉和节约司法资源的考虑，但客观上制约了我国环境公益诉讼的发展，影响环境保护的效果。

　　因为，一些具备专业能力、具有环境敏感性及环保热情的公众和公益组织，能形成全网络式的环境监督。这种社会监督不仅有利于预防环境危害行为的发生，还可对国家机关因人手短缺、设备不足和节假日等因素造成的监控疏漏形成有力补充。这次正因春节期间网民披露，潍坊一些企业涉嫌向地下排污一事才引起全社会关注。但这种社会监督若仅停留在一般意义的披露和检举上，而无法通过司法途径实现，则很难真正实现宪法意义上的公民环境参与权，也会对公民的环境诉讼权形成阻碍，从而影响其环境保护热情，最终伤害环境公共利益和社会可持续发展。

　　第三，只有环境民事公益诉讼制度，没有环境行政公益诉讼制度，无法对行政机关侵害环境公共利益的行为提起公益诉讼。公益诉讼分为民事公益诉讼和行政公益诉讼。民事公益诉讼的被告为民事主体，行政公益诉讼的被告为行政主体。《民事诉讼法》确认的公益诉讼为环境民事公益诉讼制度，不能适用于行政机关侵害环境公共利益的行为。

　　这种状况带来的危害是：企业的环境危害行为可能受到法律上的追究，政府的环境危害行为却得不到法律监督和校正。而政府行为大多涉及宏观层面，其行为一旦造成环境危害，后果往往比企业行为严重得多。从实际情况看，政府部门的环境危害行为得不到法律的监控和制裁，是我国环境问题日益严重的原因之一。

　　环境行政公益诉讼制度的缺失，容易使一些地方政府在追求GDP的过程中损害到环境公共利益。事实上，近几年一些地方发生的群体性事件与地方政府的乱作为或不作为行为有直接联系。在这次的潍坊水污染事件中，即使有证据证明潍坊相关企业地下排污为实，在现有环境公益诉讼制度框架下， 我们也很难通过诉讼途径追究环保部门监管不力的行政责任；更有甚者，若网络流传的为媒体暗访做准备的通知确为潍坊环保部门所下发，通过现有司法途径追究环保部门法律责任的前景也不容乐观。

　　因此，无论潍坊水污染事件真相几何，为确保我国环境状况好转，充分发挥环境公益诉讼制度的功能，应尽快完善我国的环境公益诉讼制度，以便为我国经济、社会和环境的可持续发展提供司法上的有力保障。

　　（作者系上海政法学院经济法学院副教授）

　　（原标题：完善环境公益诉讼制度不能再拖了）