特色小镇不够“特”、假小镇真地产、政府大包大揽、只管前期申报不管后期发展……针对特色小镇建设中暴露出的这些问题，国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部12月4日发布了《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》。《意见》明确提出，不能把特色小镇当成筐、什么都往里装。推进特色小镇建设，要坚持创新探索、因地制宜、产业建镇、以人为本、市场主导的原则，要严防政府债务风险，严控房地产化倾向，严格节约集约用地。
当前，特色小镇建设如火如荼。2016年和2017年，住房和城乡建设部先后公布了两批共403个中国特色小镇。按照规划，到2020年，我国将培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇。近年来，一批产业特色鲜明、要素集聚、宜居宜业、富有活力的特色小镇不断涌现，但在推进过程中，也出现了概念不清、定位不准、急于求成、盲目发展以及市场化不足等问题，有些地区甚至存在政府债务风险加剧和房地产化的苗头。
“有些地方在缺乏产业支撑的情况下，人为地打造一个特色小镇。有的房地产企业在大城市取得土地比较困难的情况下，就转移到县以下地区搞特色小镇。这种倾向是很危险的。”中国区域经济学会副会长肖金成表示，《意见》的发布非常及时和有针对性，对于引导特色小镇和特色小城镇的健康发展，具有重要意义。
“特色小镇一定要依托特色产业，先有产业后有小镇。”肖金成认为，有了产业就有了就业者，进而会带来居住的需求和对城镇发展的要求。对此，《意见》强调，各地区在推进特色小镇和小城镇建设过程中，要立足区位条件、资源禀赋、产业积淀和地域特征，以特色产业为核心，兼顾特色文化、特色功能和特色建筑，找准特色、凸显特色、放大特色，防止内容重复、形态雷同、特色不鲜明和同质化竞争。要立足以人为本，科学规划特色小镇的生产、生活、生态空间，促进产城人文融合发展，营造宜居宜业环境，提高集聚人口能力和人民群众获得感。
肖金成认为，在特色小镇和小城镇建设过程中，要以企业而且是实体经济企业为主体，由企业自行负责投资决策，政府则发挥制定规划政策、搭建发展平台等作用，避免政府举债建设进而加重债务包袱。《意见》指出，鼓励大中型企业独立或牵头打造特色小镇，培育特色小镇投资运营商，避免项目简单堆砌和碎片化开发。发挥政府强化规划引导、营造制度环境、提供设施服务等作用，顺势而为、因势利导，不要过度干预。
“以大中型企业为依托建设特色小镇，既有产业，又有丰富的资金和市场，有助于实现良性化发展。”肖金成说，有的地方政府人为打造古镇古村来发展旅游，实际上风险很大。
《意见》明确，各地区可结合产业空间布局优化和产城融合，循序渐进发展“市郊镇”“市中镇”“园中镇”“镇中镇”等不同类型特色小镇；依托大城市周边的重点镇培育发展卫星城，依托有特色资源的重点镇培育发展专业特色小城镇。此外，《意见》还特别强调，中西部地区要从实际出发，科学推进特色小镇和小城镇建设布局，走少而特、少而精、少而专的发展之路，避免盲目发展、过度追求数量目标和投资规模。
肖金成表示，一般来说，在城市群里发展特色小镇是比较有把握的，因为都市居民对于养老休闲的需求比较大，而且产业能够聚集，城镇有发展的动力。因此，对于中西部地区来说，发展特色小镇一定要科学推进，不能遍地开花，更不能下达指标。
《意见》还明确，统一实行宽进严定、动态淘汰的创建达标制度，取消一次性命名制，避免各地区只管前期申报、不管后期发展。这意味着，特色小镇不再是戴上“帽子”后一劳永逸。“过去存在申报时很积极，后续工作跟不上的情况，现在有了退出机制，将推动特色小镇的建设向着更加健康的方向发展。”肖金成说。
新闻深一度
城市群中的小城镇应如何生长？
党的十九大报告提出，以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。在这一城镇格局中，在关注中心城市发展的同时，为数众多的中小城市和小城镇的发展更是不容忽视。党的十八大以来，我国新型城镇化不断向前推进，涌现出了不少特色案例和有效做法，特别是在大都市区范围内的小城镇，由于发展基础和区位优势，更作出了不少值得思考的有益探索。近日，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心主办的2017上海（金山）都市区新型城镇化研讨会举行，通过对都市区新型城镇化发展的探讨，对未来小城镇的发展脉络的认知也更加清晰。
上海金山区枫泾镇深入推进“古镇更新”，在不大幅改变古镇居民日常生活的基础上，不断做强文化特色。图为第十三届上海枫泾水乡婚典在枫泾古镇举行，21对新人身着中国传统礼服，在两岸居民和游客的祝福中喜结良缘。
“产业是城市的主心骨，没有产业，城镇化难以推进。”国家发展改革委副秘书长范恒山说，在我国以城市群为主体的城镇布局中，要根据各自的资源禀赋进行产业配置，平衡城市之间的功能与产业，作出合理的分工，而不是将所有产业都集中在一个地方。
“小城镇要承接大城市的功能转移和分工。但是，在承接时，要充分考虑自身基础和发展需要，通过统筹规划布局，发挥特色功能，实现城市功能效益的最大化。”上海金山区枫泾镇党委书记张斌说，枫泾镇是典型的大都市周边城镇，通过对自身特点的分析，选择了古镇、产业、社区、乡村“四大更新”为突破口，积极打造“长三角”农创路演平台，自2015年12月份以来，举办了多场路演活动，成功对接项目14个，成交金额近2000万元。
在做好分工的同时，利用好大都市资源的外溢效应，也有助于加速小城镇建设。上海金山区委书记赵卫星说：“金山主动融入上海科创中心建设，努力成为科创中心的重要承载区和大众创业、万众创新的重要基地，并努力形成特定产业基础、独特资源禀赋、鲜明旅游特色和特有社区功能融为一体的发展空间。”
此外，小城镇也要对标大都市，实现高标准高质量建设。范恒山认为，在基础设施建设方面，小城镇要高标准严要求，防止低标准重复建设。中央政策研究室原副主任郑新立说得更为透彻，他认为，要实现城乡融合发展，就要加快实现城乡公共服务均等化，从教育、交通、养老、医疗等方面着手，夯实新型城镇化建设的基础。比如青岛平度市积极搭建农民创新创业载体，将科技、名品、电商、旅游等工作结合起来，让农民与城市居民一样，拥有更多创业和就业机会。
“小城镇之间，应像葡萄一样串在一起，而不是像土豆那样堆在一起。”在张斌看来，特色小镇建设一定要联动大中小城市和小城镇发展。作为大都市发展的有机组成部分，小城镇要与之联动发展，还要与周边大中小城市的发展融为一体。基础共建、功能共享才是联动发展、一体化发展的价值所在。如果小城镇游离于城市群格局之外，缺乏整体协调和呼应，孤岛式发展将制约其未来发展空间。
与会专家认为，建设更好的协调发展机制，要把开放联动作为重要支撑，推进更有活力的城镇化。坚持开放融合共赢的发展理念，不断提升城镇建设的开放度和包容性，打造联动发展的共赢点，全面加强与周边地区合作，尤其是积极推动毗邻地区的一体化发展，在规划制定、产业发展、城镇建设、社会治理等方面共建共享，着力促进品牌联动发展，深化区域合作品牌联动模式。
协调发展，需要政府的力量，也需要市场的力量。浙江省人民政府咨询委员会学术委副主任刘亭认为，当前，要把城市群作为推进新型城镇化的主体形态。在这个过程中，中心城市做好综合平台，不同的小城镇要在市场力量的推动下，发挥自身特色优势，实现中心城市与小城镇以及小城镇之间相得益彰地发展。
在小城镇建设中，重视农村“人、地、宅”等配套，稳步推进农村集体建设用地、农村承包土地和农村宅基地等改革，激活用好农村集体建设用地，多渠道提高农村人均收入水平，同样是关键所在。
“要把农村宅基地制度改革作为撬动城乡融合发展的杠杆。”郑新立认为，需要加快农村宅基地制度改革步伐，唤醒沉睡的资源，实现多方共赢。比如，金山区就制定推进农民向城镇集中居住的实施意见，在充分尊重农民意愿的基础上，鼓励和引导农民进城进镇集中居住，改变部分农村宅基地散落无序的格局，改善农村居民的生产生活条件。
推进都市区新型城镇化建设，集体土地制度创新也是关键。深圳市的光明新区，在土地构成较为复杂的情况下，以重大项目落地为抓手，在创新土地二次开放模式方面大胆探索，实现土地资源优化配置，保障原村民、农场居民充分享受发展红利，同时推进深度城市化。
新型城镇化是人的城镇化。在都市区新型城镇化建设中，要让农村转移人口融得进、有保障、可就业、能持续。浙江省湖州市德清县在“依法确权、充分活权、逐步同权”全面完成户籍制度改革的基础上，进一步深化农村产权制度改革，建立进城落户农民农村“三权”维护和自愿有偿退出机制，稳步推进农民集体资产股份权能改革等试点，推动农村转移人口有序市民化，目前全县已有1.5万农村居民不再依托于土地，实现了转产就业。
赵卫星提出，要推进更有温度的都市区新型城镇化，让城乡居民成为城镇化的积极参与者和真正受益者。
