陈杰人：仅仅规定超标排放即违法还不够

    作者：陈杰人

　　正在召开的十届全国人大常委会第29次会议，将审议水污染防治法修订草案，并听取全国人大环资委关于跟踪检查淮河、辽河流域水污染防治情况的报告。

　　在这次会上，国家环保总局报告说，“水污染物排放一直没有得到有效控制，水污染防治和水环境保护面临着旧账未清完，又欠新账的局面。”而全国人大环资委的执法检查结果则表明，淮河、辽河污染物排放超标严重，南水北调工程面临严重污染威胁。

　　针对这些现象，水污染防治法修订草案作了更加严格的规定。比如水污染事故罚款拟取消上限，改依事故直接损失比例计算罚款；明确超标排污即违法；将跨省江河治污规划批准权收归国务院；以“区域限批”力保水污染防治；饮用水源保护区禁排污口；全面推行排污许可制等。

　　上述规则如果最终能入法，应该能给排污者戴上“紧箍咒”。其中，最有新意的莫过于“明确超标排污即违法”这一法律确认原则。

　　我国多年以来治理环境的经验和教训表明，经济杠杆既是有效手段，但从某种意义上也形成了拘束。

　　根据现行环境保护法、水污染防治法和刑法等有关法律法规的规定，超标排放等行为只有在造成了严重后果时，才能被追究责任，而鉴于环境影响效应的滞后性和周期性，等到执法者发现超标排放的危害后果时，这种后果往往已相当严重且不可挽回。

　　这次修订案中拟规定“超标排放即违法”的原则，正是有效纠正了前述环境保护法律政策的弊端。根据这一原则，那些超标排放的行为，即便没有造成危害后果，亦属违法。

　　但现在的问题是，光有这条原则还不够。在未来的水污染防治甚至整个环境保护法律制度中，必须明确违法的责任。这一责任，不仅应当包括经济责任和行政责任，而且应当包括刑事责任。

　　过去的环境治理政策教训表明，以经济杠杆为主的环境调控，弊端在于可能导致“愈罚愈排，以排创收，以收抵罚”的恶性循环。而通观我国的刑法，只有在第338、339、408条，对违反环境政策的严重行为，规定了刑事责任。这种责任必须以造成严重后果为前提，而对那些虽未造成严重后果，却在超标排放的行为无能为力。在缺乏刑法有效规制和威慑的前提下，排污者显然会通过超标排放追逐利润。

　　换个思维看，如果在排污者头上架起刑法之剑，规定只要其超标排放到严重程度，就可以追究刑事责任，那么，将会很少有企业主或地方政府负责人，敢冒险去超标排污。

　　从法律的精神看，超标排放，即便没有造成严重后果，但基于这种行为对环境的巨大威慑，它足以成为公共安全的杀手。因此，在修订水污染防治法时，可以考虑采用两种刑法手段规制违法排放：要么明确规定超标排放即是危害公共安全，可依照刑法有关条文处理；要么结合环境制度的修改而修改刑法，设立超标排放污染物罪。

　　陈杰人(北京 学者)