公务卡是否意味着透明财政

　　-本刊记者 林生菊 孙建光

　　公务卡制度就是一个透明的鱼缸，缸里的鱼是否健康则不是鱼缸能够控制得了的。

　　2007年7月起，中纪委、中科院和宋庆龄基金会三家单位首批试行中央预算单位公务卡制度，计划到2008年，所有的中央预算单位都将实现公务卡管理。此前的5月14日，财政部、中国人民银行曾联合召开全国公务卡应用推广会议，宣布共同推动公务卡在中央和各级地方预算单位的广泛使用。

　　其实，在一些地方预算单位，公务卡的使用早已不算陌生。2002年，第一张公务卡诞生于上海之后，天津、重庆、四川、山东、浙江和江苏等地也纷纷开始试行。公务卡的全面推广已是大势所趋，它的推广注定要给公务活动带来一些变化。

　　公务卡的合肥样本

　　从2007年元旦起，合肥市行政事业单位的报销过程与往日有了些不同。朱先生从外地出差归来，填好报销审批单，带着发票等单据来到财务室报销。出纳核算确认后，取出一张单位卡在财务POS上划过，输入密码和报销的数目，再划一下朱先生递过去的个人卡，资金即从单位卡转账到个人卡上，接着财务POS打出两张凭条，一张由朱先生签字后入账，一张朱先生自己保留。

　　这是记者在合肥市财政局见到的报销过程，财务POS的使用就像在超市里刷卡消费一样，两分钟结束，不再经手现金。朱先生告诉记者：“现在大家出差不需提前取现金，带卡就行，回来后报销程序不变，但很快、很方便。”

　　出纳和朱先生使用的卡叫做公务卡，实际上是银行卡，包括单位财务卡(限额借记卡)和个人卡两部分。单位卡由本单位指定的财务人员保管，用于日常报销和资金结算，按备用金规定管理，根据日常现金报销业务量自行核定备用金限额，目前，合肥市本级行政事业单位卡上的资金，一律从合肥市财政国库支付中心零余额账户以转账支票或网上银行的方式存入。个人卡则属于个人，可以是借记卡或贷记卡，报销和借款都凭借发票和刷卡凭证，审核后由单位卡向个人卡划转资金。

　　合肥市自2006年开始在部分行政事业单位试行公务卡结算，2006年12月31日前，允许现金结算和公务卡结算“双轨并行”，之后，市直所有收支全额纳入财政管理的单位，日常公务支出报销及小额采购支出一律使用公务卡结算，并出台了《合肥市市直行政事业单位公务卡结算财务管理暂行办法》对公务卡的使用进行管理。

　　“公务卡结算，就是将各单位原来使用现金支付的各类日常公用开支和单位间现金往来，改由公务卡作为媒介来进行结算。”合肥市财政国库支付中心主任张兴和告诉《决策》。这样，持卡人不需要经手现金，就能够方便快捷地办理支付结算业务；同时，又可进行财政财务管理，将财政财务管理的有关要求与银行卡的独特优势相结合，因为公务卡上的支付信息能够被准确地记录，经持卡人签名的消费交易凭条将会作为原始凭证，便于单位和财政部门对公务消费实行动态监控。

　　公务卡的推行，给普通公务员的感触是方便，一些部门的工作也因为公务卡信息的准确记录而简化。“过去月底要对一些单位的库存现金进行盘存，花大精力对账，现在根据银行的对账单，看得清清楚楚。”合肥市审计局工作人员徐仕信对此深有感触，这种透明方便了工作而且节省了成本，例如，现金的存放、押送、安全等。

　　从以现金结算到改用公务卡，便利超乎想象。但公务卡的诞生，并不仅是为了日常财务管理的方便，它还有其他目标。

　　公务卡制度的软肋

　　据国家财政部新闻办公室介绍，长期以来，一些预算单位存在大量提取和使用现金现象，不仅给预算单位财务管理和公务人员的使用带来极大不便，而且现金支付透明度较低，难于监管，容易诱发现金使用不规范甚至腐败问题。

　　以江苏省为例，2005年江苏省级预算单位提取现金达到了10.31亿元，这对财政资金的支付使用带来了一定的风险。虽然国库集中支付改革后，财政资金支付使用日益规范，但现金结算使用仍然缺乏有效监控，现金的挪用、滞留、浪费都有可能。利用公务卡结算，如果能做到有影可追，无疑会让现金结算的细节更加透明起来。

　　完善的公务卡制度，是以银行卡及电子转账支付系统为媒介，辅以现代财政国库管理信息系统，建立在国库单一账户体系基础之上。这样才可最大程度地减少单位现金支付结算，强化财政动态监控，发挥其从源头上堵住现金支付漏洞的作用，实现透明消费，切实把公务支出置于阳光之下。

　　毋庸置疑，银行卡及电子转账支付系统和国库管理信息系统，现有技术手段完全可以很好地实现。公务卡由财政部门指定的银行办理，直接与国库集中支付系统联网对接，“在合肥，国库支付中心每旬都会收到银行寄来的各单位公务卡的收支信息，资金使用是否符合预算的用途，时间、地点、接收账号等信息一目了然。”张兴和告诉记者。这样，预算内的收支就看得很清楚了。

　　如果一个单位不存在其他的账户，那公务卡制度确实可以让预算单位的财政完全透明起来。因为在国库单一账户下，单位的预算收支都必须经过国库集中支付中心这个平台，监控起来非常容易。

　　问题是，按照目前我国的财务体制，政府财务除了预算内部分，还有非税收入。这部分收入，是指除税收以外的政府收入，包括行政事业性收费、政府基金、罚没收入、土地出让金等。税收可以管，非税收入呢？

　　事实上，在合肥以外的很多地方，虽然已经使用了公务卡，却仍然保留着国库单一账户外的“小金库”，这让公务卡的源头防腐作用受到很大束缚，“预算外的这部分几乎完全脱离监管，即使各级人大也难以监督。”清华大学廉政与治理研究中心副主任任建明在接受记者采访时说。这与国库集中支付改革不彻底有很大关系。

　　合肥市的国库集中支付改革从2002年开始，“到2006年，还有个不彻底的地方，就是国库集中支付以后，原来单位用于接受拨款的银行账户还没有取消。”张兴和说。这里所说的不彻底之处，就是指单位除了从国库支付中心接收备用金，还拥有其他的银行账户，在这个账户里的资金是不受监控、自由支配的。不仅合肥，全国大多数地区都是如此。

　　“这就像有些男人的私房钱，除了上缴给老婆的工资，还有其他的额外收入与支出，”合肥市财政局办公室一位工作人员这样给记者形容，“这部分收入就是很难监管的。”

　　仍以江苏为例，在全省范围内，非税收入总量已从1996年的255亿元增加到2005年的1107亿元，占地方财政总收入的30%以上。而这些地方部门的自有资金一直游离于国库之外。近年来江苏省非税收入真正缴入国库、纳入预算内的只占该资金总额的36%。

　　这成为公务卡制度的软肋，若不能控制这些账户，单位卡上记录的信息就是片面的。但要做到全面，需要做的工作却比想象的复杂。因为这涉及到众多单位和部门的利益，而且在清理账户的同时要保证正常的经济往来。若不强制推进，并投入大量的时间和精力做好衔接，很难实现这个目标。

　　合肥市在2006年底，做了一项大胆的改革。用40天时间，清理撤销了市直收支全额纳入财政管理的单位所开设的银行账户。单位作为经济实体，在经济往来中发生的费用、收支全部并入国库支付中心在银行开设的统一账户，账户给每单位分配一个标识码，这样，就像一个内部银行，收入账全部由支付中心的账户接收，支出也通过国库支付平台统一支付，非税收入集中收缴到财政非税收入专户，纳入国库，单位不再自由控制。

　　“这样国库集中支付改革才算比较彻底，跟国际上也接轨了。”张兴和这样介绍。非税收入纳入政府预算后，就意味着必须接受地方人大的监督，彻底实现财政资金在“阳光下运行”的要求。“借助银行账户清理，来推动银行卡代替现金结算，公务卡制度才算更完善。”这时，公务卡的记录信息就比较全面，对财政收支的跟踪和约束作用才能凸显。

　　但目前能够做到将非税收入也纳入国库的地区并不多。如果单位除了有案可查的资金，还有其他自由账户，那么，单位卡的资金往来记录是否还有很大意义？

　　公务卡可以管什么

　　可以说，从诞生之日起，公务卡就被人们寄予了很高的防腐期望。随着人们对公务卡的了解和使用，有人意识到，“期望过高了”。

　　首先对单位来说，如前所述，不彻底清理账户，公务卡代替现金结算推广使用是没有问题的，益处仍然存在，资金往来会有信息记录，可以方便监督，避免现金结算中出现的一些弊端，但作用却显然要大打折扣。因为在国库单一账户之外，预算单位仍然可以通过其他账户来自由支配非税收入，这些不纳入预算，就无法看清资金的确切走向，不清理账户而使用公务卡可以说是治标不治本。

　　公务卡制度，“如果不能触及现有预算制度，公务员特别是领导干部个人裁量权过大问题就不能解决。”任建明说，“比如一些城市土地出让金全部属于地方收入，也就是非税收入，当地政府既可以用来发展，也可以用于各种招待，当中的自由裁量空间巨大。”这同时又产生个问题，管理层有审批监控权，但谁来监控管理层呢？

　　其次，即便国库支付中心能够看到单位全部资金的走向，国库管理信息系统对大额现金的流向有警示，但也不能确保其附加信息的真实性。“举个简单的例子，单位的福利项目被填做报销项目，”张兴和说，“这就是技术上不能解决的问题。”

　　况且，国库支付中心只关注资金是否符合预算用途，至于是否有腐败或洗钱的嫌疑则不在其权限之内。要真正发挥公务卡的监督作用，可能还要细化监督的环节，需要联合银行、审计、公安、纪检等多方的共同参与。

　　再次，对于公务消费的个人来说，正常情况下公务卡记录的信息是准确的，可以起到监督作用。任建明直言，“公私不分，乃至干部家属的私人支出均由财政报销现象绝不是个例。”

　　从这个角度来说，公务卡专卡专用，以及其记录的交易信息至少可以让一部分发生在发票上的腐败增加难度，从而减少腐败发生的机会。但假使个人要从中渔利，公务卡技术也是防不胜防。

　　例如凑票报销和虚开发票，前者即使有记录可监督，只要私人消费能找到公务理由，获得审批，仍然可以报销，况且有些消费不一定可以刷公务卡，这就仍然会有各类发票。而后者，虽然可以根据记录核对，但报销者在进行实际消费后，同样可以要求经营者为他开具超过实际消费额的发票，并在刷卡后要求对方将差额现金返还。这些，需要的还是各单位内部的规范管理，一张卡是不能解决的。

　　因此，在某种程度上，公务卡制度就是一个透明的鱼缸，缸里的鱼是否健康则不是鱼缸能够控制得了的。

　　此外，公务卡的现实意义还不止于此。

　　2005年，中央提出的《关于促进银行卡产业发展的若干意见》中，特别要求各级政府部门及所属预算单位积极带头使用银行卡，在行政经费、差旅费等公务支出中使用银行卡支付。在国际上，一个通行的支付手段是银行卡，但我国银行卡的使用率一直很低，人们习惯于现金交易。

　　“刚开始用卡，大家不习惯，觉得钞票才是钱，现在都很习惯，出去消费也愿意用卡，现金不卫生，找零也不便存放。”合肥市财政局财务工作人员郁蕊如是说，公务卡培育了人们的用卡意识和信用意识。

　　公务卡的全面推广可以培育人们用卡的习惯，对银行卡支付体系建设也有重要意义，“还有利于促进非现金支付工具的使用，减少现金流通，并促进

信用卡发展，扩大消费信贷、培育信用观念，从而推动银行受理市场快速发展，改善银行卡受理环境。”工商银行工作人员介绍说。

　　“不管怎么说，公务卡的推广都是一个很大进步。”一位学者这么评价。■