李华芳：高校有没有权利置换土地还债

　　作者：李华芳

　　从《城市房地产管理法》的立法精神看，若是出让所得的土地，高校可以“置换土地还债”；若是划拨所得的土地，则必须修改土地使用规划，并且要经过政府部门的批准，将土地转让费留给高校。这实质上还是政府拿钱替高校还债。

　　高校债务危机自三月份吉林大学曝出欠债30亿元以来，一直为人关注。9月12日，教育部部长周济明确表示中国高校负债2000多亿元。如何解决，他提出的意见是：加大财政投入的同时，高校可以在地方政府的支持下采用各种措施偿还债务，比如进行土地置换来还债。(昨日《新京报》)

　　这引起了不少质疑。主要是，高校置换土地合法吗？换句话说，高校有“权”来处理自己的校区地皮吗？

　　要回答这个问题，首先要看学校土地的来源，学校土地的来源一般而言有两种，一种是出让，一种是划拨。若是出让所得的，学校处分的是“自己”的土地使用权，按照相关程序办理即可，也就是说，学校可以进行土地置换来还债。

　　但若是划拨所得，情况就有所不同。按照《土地管理法》及《实施条例》的相关规定，土地的利用要施行总体规划，分析审批。对此，《土地管理法》第21条有明确的规定。

　　在高校欠债的情况下，所谓高校可以采用置换土地还债，无非是说现在高校所处的地段可能是一个比较好的地段，相对而言市场价格较高。因此如果高校置换到一个稍微偏远的位置，中间就有一个土地差价，这一差价恰恰可以帮助高校来还债，如此一来就能减轻财政之负担。但问题在于，高校置换土地就涉及上述法律规定中的总体规划问题，高校置换必然与原先的土地利用规划相抵触。因此高校“换地还债”若要成立，就必须得到地方政府的支持，修改规划以适应“换地还债”的要求。

　　在得到政府支持、修改相应规划的情况下，“换地还债”还需要另外一个条件。根据《城市房地产管理法》第39条的规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产报批时，有批准权的人民政府按照国务院规定决定可以不办理土地使用权出让手续的，转让方应当按照国务院规定将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理”。

　　从第39条立法精神看，划拨土地的转让收益应交国家，但也留了一个口子，就是政府可以决定“做其他处理”———可能正是依据这一点，政府把这笔钱留给了高校。所以，说“置换土地还债”是不准确的，实际上，还是政府拿钱替高校还债，但是从表象上看，似乎是高校自己拿土地换成了钱。

　　事实上，这一“换地还债”的设想也比较容易赢得地方政府的“共鸣”。在置换土地的过程中，学校从好地段搬到差的地段，首先是还债减轻财政负担，其次从长远来看也有利于差的地段的开发和升值。各地涌现的“大学城”现象也足以说明这一点。

　　但从本质上来看，“换地还债”只能在短期内缓解高校的债务危机，根本上还是要加大财政投入力度。此外，必须大力建设校董会制度，引入社区的或独立的校董等等。同时也应该进一步放开民间资本的办学渠道，如此才能让高校真正为自己负责，也才能真正缓解高校债务危机。

　　□李华芳(上海金融与法律研究院 研究员)