秋风：制定一部《行政强制规范、限制法》

　　作者：秋风

　　《行政强制法》真要收到改善行政强制现实的效果，就应从一开始树立一个明确的立法意图：规范、限制行政强制行为，行政效率必须为此让路。因此，《行政强制法》其实应当成为《行政强制规范、限制法》。

　　全国人大常委会正在对《行政强制法》草案进行二审。这部法律乃是继行政诉讼法、行政许可法之后，又一部涉及行政权力的重要法律。但要让这部法律真正地成为中国法治发展史上的重要一步，恐怕需要立法者仔细地思量，这部法律究竟追求什么样的宗旨。

　　传统上，关于行政强制立法，有两种不同的追求，一种是致力于通过这种立法限制行政机关的强制权力，保障公民的人身与财产不受行政机关随意侵害。另一种立法却旨在确认、授予行政机关的强制权，以提高行政效率，使行政机关更好地维护公共利益与公共秩序。

　　从理论上说，这两种或许并无太大差异。假如行政机关被置于某种有效的权力制衡框架中，其行为受到司法的严格控制，则授予行政机关那种权力，也未必就会对公民的人身自由及财产权构成多大危害。

　　但是，回到中国现实中，两个思路的后果就会截然不同。因为，自秦建立皇权专制制度以来，行政权就一枝独大。上个世纪中期以来，与计划经济体制相配合，庞大的行政权无处不在，也几乎不受什么限制。

　　上世纪八十年代以来，法治理念逐渐深入人心，政府也开始对行政强制权进行规范。关于行政强制，开始制定种种法律法规。但是，这种立法与其说是规范，不如说是承认现实。也就是说，大量立法基本上是把各个部门已经存在的行政强制权写下来，予以确认。

　　这就出现了现在的情形：截至2004年底，我国现行法律中有62部对行政强制作出了规定。现行行政法规中有72部对行政强制作出了规定，这其中，30部行政法规有上位法依据，42部根本没有依据，而这些没有上位法依据的行政法规中，有27部规定了查封、扣押。还有大量地方法规也授予各个行政部门以行政强制权，有些其他的“规范性文件”也有规定行政强制的。

　　也就是说，设置行政强制权的法律门槛太低了，几乎随便一个什么行政机构都可以通过红头文件，设定行政强制的权力。其结果就是，无数行政机构都享有广泛的行政强制权。这些主要由各个部门自己制定的文件，也不可能对行政强制的程序作出合理规范。

　　行政机关滥用行政强制权的行为，也就层出不穷。而这些法律法规、红头文件当然也没有为权益遭到侵害的民众设立及时而有效的救济途径。

　　此现实说明了制定《行政强制法》的必要性，但《行政强制法》真要收到改善行政强制现实的效果，就应从一开始树立一个明确的立法意图：规范、限制行政强制行为，行政效率应该为此让路。因此，《行政强制法》其实应当成为《行政强制规范、限制法》。因为，各种相关法律、法规已经完成对行政强制的授权。那么，为保持权力与权利的平衡，《行政强制法》当然得以规范、限制行政强制权为唯一目标。

　　目前的法律草案，大体上正是这样做的。不过，对于如何向遭到行政强制侵害的民众提供救济，似乎还应作出更详尽、更有创造性的规定，使民众可以便利而有效地得到救济。这部法律也应当成为《行政强制救济法》。

　　如此限制行政强制权，并无偏颇之虞。有些人、尤其是一些官员总会强调行政效率的重要性。问题是，相对于民众人身自由和财产权这一价值，行政效率是次位的价值。行政效率必须在权利价值的控制下实现，把行政效率与民众权利并列，必然会放纵权力。

　　□秋风(北京学者)

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