南都：立法博弈更亟须普通公众的声音

　　南都社论

　　昨日闭会的十届全国人大常委会第三十次会议表决通过了节约能源法等4部法律，但此前备受瞩目的行政强制法草案并未被提交表决。这通常意味着在立法机关的官员们看来，此部法律草案提交表决的时机尚不成熟。至于哪些条款仍待完善，哪些立法设计还欠周全，媒体与公众一样一无所知。

　　近年来，公开立法、民主立法的进程在加快，十七大报告中也着意强调“要坚持科学立法、民主立法”，前段时间通过的《物权法》、《劳动合同法》就是弥足珍贵的立法案例。公布法律草案和审议中的分歧，向公民提供必要的参与立法的管道并最大程度尊重和汲取公民建议，应成为民主立法的程序化内容。然而，这些个案的稀缺也在事实上证明了立法神秘主义仍在大行其道。

　　从宪法上看，作为代议制运作机构的全国人大及其常委会，是中国公民行使立法权的法定途径。但由公民的代表行使立法权，并不表示公民就因此而放弃了立法权，或丧失了参与立法的权利。古罗马时的十人委员会在行使立法权时尚有这样的谦卑：“没有你们的同意，我们的提议就不能成为法律。罗马人，你们自己必须是法律的作者来保障自己的幸福。”作为共和国的民主立法机构，当更应在涉及国计民生的法律案上向公众敞开民主立法的大门，以最大的善意和勇气来保障大多数公众——而不仅仅是立法官员——成为法律的作者。

　　就行政强制法而言，这既是一部规范权力和限制权力的法，又是一部保障和维护公民合法权益的法。行政强制措施虽为依法行政的必需，但由于这种背靠国家暴力机器的强制力动辄影响到公民权益，因而必须使之在制度规范下科学、适度地运行。如果说《物权法》的主要功能在于确认权利，那么行政强制法等行政法则在很大程度承载着这些业经确认的权利能否免受来自公权力的侵犯。可以说，如果没有对包括行政强制权在内的行政权的束缚与驯化，再完美的《物权法》也将是一纸空文。

　　“人类千万年的历史，最为珍贵的不是令人炫目的科技，不是浩瀚的大师们的经典著作，而是实现了对统治者的驯服，实现了把他们关在笼子里的梦想。”行政强制法与行政处罚法、行政许可法一起，被视为依法行政的三大支柱。天生就是猛兽的行政权能否被关进公民打造的笼子里，这三根铁栅栏缺一不可。连日以来，公共传媒对行政强制法给予了颇多美好的展望，众多关注行政法治进程的热心公民也对这部草案提出了不少建言。物权法立法能够做到的民主与开放，行政强制法立法理应做到更好。在民主立法之路上，无论如何也没有倒退的理由。尤其是在立法机关官员代表比例过多的现实之下，行政强制法的立法博弈更亟须普通公众的声音——行政强制法的两大主要利益群体就是公众与行政机关。公众需要的行政强制法是一部行政强制规范法，政府需要的行政强制法却更多地追求强制权的刚性与效率。科学的行政强制法必须在规范与效率之间达成一种平衡，这个适当的“度”没有充分的立法博弈，是断难实现的。

　　自1999年立法机关启动行政强制法起草以来，这部承载了众多梦想与希冀的法律案历经八年砥砺、两次审议仍未被提交表决，本身就证实了围绕这一草案尚存在重大分歧需要修补与妥协。权力天然具有扩张的本性，行政权这头猛兽也不会自觉地走进法治之笼。尤其对于中国这样一个行政权长期以来一权独大的国度，行政强制法更应首先成为强制行政官员依程序和规范行政的法。也只有在行政强制法成为强制行政权守法之法以后，我们才能放心地让行政机关依法行使行政强制权。

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