李华芳：高校卖地还债谁来做主

　　作者：李华芳（blog）

　　10月 30日，国土资源部指出：按照现行法律规定，高校不得擅自转让国有划拨土地，用所获收益抵偿债务。这是国土资源部对今年9月 12日教育部部长周济“高校可以土地置换方式卖地还债”论的直接回应。周济表示中国高校目前负债2000多亿元，如何解决这一债务危机？周济的意见是：加大财政投入的同时，高校可以在地方政府的支持下采用各种措施偿还债务，比如进行土地置换来还债。这被称为“卖地还债论”。

　　此番国土资源部与教育部互相掐架，显然是双方基于各自利益的相互博弈。不难理解，对于教育部而言，底下的大学要解决债务危机必须“另辟蹊径”；而对于国土资源部而言，“卖地还债”无疑会使得其主管下的“国土资源”在某种程度上变成了大学的资源，更进一步说，变成了教育部可以影响的资源。这使得部门之间有了冲突。

　　事实上，笔者曾经在《新京报》撰文指出高校要实行“卖地还债”措施面临一系列的约束条件 。从《城市房地产管理法》的立法精神看，若是出让所得的土地，高校可以“置换土地还债”；若是划拨所得的土地，则必须修改土地使用规划，并且要经过政府部门的批准，方才行得通。按照国土资源部的说法：划拨土地转让或改变用途必须经依法批准，土地出让收入实行收支两条线管理。

　　这也就是说，收支两条线实际上使得即便高校能“卖地”，其收益也不归高校掌控，除非是政府“愿意”将土地转让费“留给”高校。而将土地转让费留给高校，其实质还是政府拿钱替高校还债。满足这一系列条件之后，高校的卖地还债还是可行的。按照周济的说法，尽管国土资源部不同意卖地还债，地方高校和地方政府也已经在实施这样的行为，那么问题就变成何以地方政府会有激励把收支两条线中的收益留给高校？

　　理由并不是很复杂，因为将收入留给高校，是因为政府从高校卖地还债过程中能获取更多的收益。一般来说，高校土地置换都是从好地段置换到差一点的地段，这样的话，一来土地本身的差价可以用来还债，从而减轻高校的债务危机；二来学校搬迁到差的地段之后能促进该地段的开发，进而导致升值，政府从中获取的收益将大大超过将原先的土地转让费，所以政府乐见其成，拿少的钱为高校还债，让高校搬迁去升值另一块土地转而获得更多，这也是为什么换地还债的设想容易激起地方政府共鸣的原因所在，各地纷纷兴建大学城也是一个佐证。

　　由此卖地还债既缓解了高校的债务危机使得教育部的效用得到满足，也使得地方政府从土地升值过程中获益，可谓皆大欢喜。但对于国土资源部而言，收支两条线中的收入并未能纳入其能掌控的范围，因而对此不满就在情理之中。从高校卖地还债的争论中，不难发现部门之间的博弈现已经到了一个较为公开的层面。这种多头管理体制暴露出不少问题，除了教育部与国土资源部的博弈外，国土资源部与地方政府之间也在博弈，这种多头管理体制无疑会增加协调成本，会影响政策执行的效率。

　　对国土资源部而言，《中华人民共和国土地管理法》及《实施条例》和《中华人民共和国城市房地产管理法》是其依据，但根据这些法律并不能得出高校卖地还债违法的结论。只是卖地还债可能不符合国土资源部的利益取向或者监管规定，因此国土资源部对周济的言论有此一驳。事实上，且不说现有的法律框架下，这一卖地还债行为有行得通的途径；即便退一步说卖地还债是一个违法的行为，那或许也只能说明法律落后于现实而已，因为现有的卖地还债模式的确使得高校和地方都获得了收益，增进了地方的福利。

　　当然，卖地还债是治标不治本，对于高校债务危机来说，探究其形成的根源，才是要点所在。高校的独立程度不高、高校的治理结构不善等都是造成今天高校财政困局的重要原因，而这恐怕与教育部的利益息息相关。而建设校董会制度，引入社区的或独立的校董，同时进一步放开民间资本的办学渠道，或许才能让高校真正为自己负责，也才能真正缓解高校债务危机。

　　教育部或许应该更多关注这一方面，若能借高校债务危机倒逼高校进行改革，或许不是坏事。而光想着从其他部门身上割肉，尽管表面上能缓解所谓高校的债务危机，实际上还是家长制心态，最终还是财政掏钱，而高校的体制改革也将在教育部的溺爱中错失良机。

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