信力建：不可强行进入的不仅是住宅

　　作者：信力建

　　行政强制法不但要对行政机关进入民宅规定严格的程序，或者将这一权力交由法官行使，由法官在审查后作出决定，而且应将关注的视野从具体的“人”扩展到虚拟的“社会人”，即企业法人和其他组织。

　　日前，十届全国人大常委会第三十次会议再次审议了行政强制法草案，草案中有关“强行进入住宅”的条款成为与会人员讨论的热点。许多与会人员表示，行政执法机关进入民宅，必须规定严格的法律程序。建议尽量不要把进入公民住宅这样的权力给予一般行政机关，否则公民的基本权利会受到影响。

　　实际上，行政强制法的立法进程至今已逾8年。全国人大法制工作委员会从1999年3月开始行政强制法的起草工作，经过大量调查研究和征求意见，于2002年形成了行政强制法征求意见稿。此后，法制工作委员会继续调研和征求意见，修改征求意见稿，形成了法律草案。这一草案于2005年12月进入立法程序，由十届全国人大常委会第十九次会议首次审议，现在的审议则是第二次。之所以对这部法律如此慎重，是因为其中所规定的行政强制措施和行政强制执行，既涉及行政管理的效率，也涉及对行政相对人人身权和财产权的处分或者限制。

　　从针对该法律草案的争议看，焦点在于如何在追求行政管理效率与保护相对人合法权益方面取得平衡。按照争议中流行的说法就是，怎样解决行政执法“乱”和“软”的问题。有关报道说，在征地和拆迁过程中，一些地方通过行政命令强制推行，老百姓与政府部门纠纷时有发生。前者要求扩大权利保护，后者要求强化行政强制，似乎这是两难之结。

　　我倾向于认为这种“两难”的说法有伪命题之嫌，至少应当有主次之分。所谓的“两难”之中，行政强制越权或者滥用职权导致侵权行为屡屡发生，是普遍性的问题，应当在新的行政强制法制定过程中得到更多重视，后一个执法疲软的问题其根源主要并不在于法律规定的缺乏，而在于地方保护主义、官商勾结和腐败。制定行政强制法需要解决的突出问题是限制政府行政行为，切实保护公民、法人和其他组织的合法权益。执法“软”的问题主要应着眼于如何强化责任追究和建立包括媒休、公众在内的有效监督机制，这比单纯增加行政强制措施规定更重要。

　　因此，“乱”与“软”的问题不可等量齐观。行政强制法制定的讨论中应突出的焦点只有一个：完善权利保护和救济与限制政府行政权力。这是一条基本的原则。

　　根据这一原则，行政强制法不但要对行政机关进入民宅规定严格的程序，或者将这一权力交由法官行使，由法官在审查后作出决定，而且应将关注的视野从具体的“人”扩展到虚拟的“社会人”，即企业法人和其他组织。既然法谚形象说明了公民住宅不受非法侵害，“我的房子虽然破，风可进，雨可进，但未经我允许，皇帝不能进”，那么，其他虚拟社会人的私人空间也理应受到类似的权利保护，实现“非经合法邀请莫入”、“非经法定程序批准莫入”。设置这一道法律屏障有利于根除基干行政部门的诸多烦不胜烦又无可推脱的干扰，创造更为宽松的社会环境，“放手让一切社会财富充分涌流”，而且更彰显了“权利保护”和“限制权力”的宪法精神。

　　近年来，许多地方为了改善外来投资人的投资和经营环境，纷纷出台了一些地方政策，其中便有政府和机关各部门非经规定程序批准不得进入相关企业的内容。但这一政策应当推而广之，对所有的行政管理相对人都适用，否则有悖公平公正。

　　更为彻底的是，将这些地方政策变为国家法律，纳入行政强制法的视野，不仅公民“住宅”，社会法人和其他组织的经营地、合法使用地均应纳入“不得强行进入”的范围。而且，既然行政强制法既关系到政府依法行政，又直接关系到全社会各阶层人民的权利保障，应当在全社会范围内更深入地讨论现行草案条款。现在，草案文本已在国家权力机关进入二读，更有必要采取多种手段让民众对相关内容多加了解，扩大参与草案意见的人群范围。这将是下一阶段应当注意解决的课题。

　　作者系信孚教育集团董事长