李克杰：拿什么来防止公产被侵占挪用

　　作者：李克杰

　　有两则新闻引起了笔者的特别注意：一是浙江的养路费养了驻京办。浙江审计部门对该省公路养路费绩效审计调查发现，省交通部门将4.23亿元养路费用于非公路项目，其中省交通厅驻京办事处的日常经费竟然也取自公路养路费。另有省财政转移拨付的5800多万元养路费资金滞留各级财政部门。

　　二是深圳要求下辖六区必须在年底前对政府租赁房进行全面清理，对公务员利用政府提供的公共住房转租获利进行严厉查处，不愿退房的公务员直接开除。因为市级1000多套出租房中，不少被公务员非法占用用来出租赚钱，严重影响了市民的廉租房保障。

　　上述两个新闻事件，看似风马牛不相及，但它们都涉及一个共同的法律问题，即行政公产的管理和使用。其实，类似的事件还有许多，比如仅中央一级国家机关和有关单位就被

审计署发现大量资产和资金被套取、截留、挪用，全国范围内的问题将更加严重，也更加触目惊心。而所有这些，固然由多种主客观因素共同促成，但有一点是不容忽视的，那就是我国目前的公产立法不够健全和完善，不足以有效遏制行政机关及其管理者对公产的侵占和挪用。

　　行政公产在我国还是一个比较陌生的概念，目前仅仅停留在学理意义上，并未上升到法律层面，成为一个严格的法律用语。所谓行政公产，是指由行政机关或其他行政主体为了提供公用而所有或管领的财产。比如河流、山川、铁路、公路、自然景点、公园、广场、公立学校和医院等为满足公共利益提供公用的财产，都属于行政法上的行政公产。

　　公产是与私产相对应的法律概念，之所以将两者严格区分，是因为两者具有完全不同的法律属性，并由此而决定了在成立、管理、使用、处分等问题上必须适用不同的法律规则。比如，尽管行政公产本身也有不同的类别之分，而且在适用法律上也有所区别，但它们却有着共同的法律特征和财产属性，要求行政机关和其他行政主体在管理和使用公产过程中必须严格予以保证，决不得随意改变公产的法律特征和财产属性，否则就应当承担相应的法律责任，并接受公众的声讨和谴责。

　　行政公产在我国虽然还不是一个法律用语，但并不等于我国的法律法规中没有关于行政公产的规定。事实上，我国的一些法律、法规中有许多关于行政公产的规定，如宪法、预算法、公路法、铁路法等等。但统观这些分散的法律规定，我们可以看得出，现行法律法规中关于行政公产的规定，既不系统，也不完整。本来公产立法应当包括公产产权规定、公产储备(即公产的建设、维护、管理、治安及赔偿责任)规定和公产利用规定。而现行的法律规定多侧重公产储备，而忽视公产产权和公产利用规定，从而导致了对公产的管理不善，侵占、截留、挪用现象严重。

　　上述浙江省挪用养路费及深圳部分公务员侵占廉租房问题，归根结底都源于公产立法的不完善，缺乏明确的概念和严格的规范，特别是廉租房，我国的城市

房地产管理法并未涉及这一重要制度，目前仅有国务院刚刚颁发的一个红头文件，其中也缺乏具体的管理使用制度，使得地方政府和管理官员自由裁量权过大。

　　随着经济的发展，公民民主权利的扩大，国家提供公用公产的范围会越来越大，公产种类也会越来越多，有效管理公产，保证公产效能的充分利用，将成为服务型政府的一个重要任务。与此同时，对健全完善公产立法的需求也将变得日益紧迫，迫切需要国家立法机关高度重视公产立法，增强公产立法的科学性和严密性，从而堵塞公产被非法侵占和随意挪用的法律漏洞。