蔡定剑：城乡规划需要公众参与

　　作者：蔡定剑

　　公众参与城市规划也是对城市规划本身的重大改革，这等于把公众参与的时间提前到作出规划决策时。在国外，公众参与制定城市规划是法律的必经程序，重要环节都需要公众参与，公众参与过程都要向议会报告。

　　日前，十届全国人大常委会第三十次会议通过了修改后的《城乡规划法》，新颁布的《城乡规划法》对城乡规划的公众参与做了一系列重要的明确规定。其中，将采取听证会、论证会和其他方式听取公众意见作为规划的必要程序，这是城乡规划民主化、科学化的重大进步，也是我国公众参与民主形式法制化、程序化的重要进展。

　　公众参与公共政策的决策，是现代民主制度发展的新趋势，也是法治政府的基本要求。中国在过去改革发展中出现的问题，最根本的是公共政策制定过程中公众参与的严重缺失。这种缺失是与偏颇的社会发展观和政策相联系的。由于公众参与社会政策的制定需要付出经济成本和时间成本，所以在“GDP第一”、“效率优先、兼顾公平”的指导思想指导下，就很难在公共政策决策中有公众参与的一席之地。

　　经济发展一定要以人为出发点和目的，发展不能不讲人权、人性，不讲环境和历史文化的保护，不讲可持续性。联合国提出的发展口号是“以权利为基础的发展”，这才是合理的发展。城市的发展也是这个道理。在中国现代化发展过程中，公众参与城市规划是解决我国当前社会转型中城市发展中的各种深层次矛盾的有效方法。城市改造和发展成了中国当前社会矛盾的一个焦点，集中反映在城市拆迁中公共利益与公民财产权保护的矛盾；城市改造和城市现代化与历史文化保护的矛盾；城市交通的车与行人道路权的矛盾；还有城市居民与外来人口权利保护的矛盾等等问题，都会在城市规划中反映出来。

　　没有充分的相关利益者和公众意见的表达机制，就不能平衡各种关系和利益，达到和谐的城市规划。这些矛盾的根本解决，需要从程序上解决。公众参与就是通过公众在决策源头具体参与过程中保证各种利益的平衡。政府和专家都很难做到代表各种不同的利益需求，政府作为管理者只能从各种不同的利益诉求中平衡协调各方利益，这才是最聪明从而得到民众普遍尊重的政府。

　　各种利益主体之间的相互协商谈判最终达到妥协的结果，政府在这个层面上做决策才是真正的“

为人民服务”。从法制的角度看，只有确定了正确的程序和方法，才能保证结果基本正确。民主的机制应该讨论的问题是制定一个公认公正的程序。这就是公共政策需要公众参与的理论基础。有公众参与的程序，才能保证利益的平衡，从而消除矛盾。从公民权利的角度看，城市政府的目的就是为市民更好地生活提供服务的，所以城市建设必须由城市的主人决定。

　　在过去的城市建设和规划中，专家意见和领导拍板的决策方式似乎很有效，但是，我们的城市发展带来了多少问题，付出了多少代价？如有的制造了一些垃圾城市和不可缓解的交通问题，有的历史文化古城被破坏，价值不可估量。公众参与的过程可能是慢的，却是一步一个脚印地朝正确方向前进，避免很多不应有的错误和浪费。温家宝总理曾对北京市总体规划修编提出：“政府组织、依法办事、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的原则，把公众参与作为城市规划的重要程序。

　　公众参与城市规划也是解决我国城市规划长期以来缺少权威性和可持续性、随领导意志而随意改变的有效途径。如果公众参与规划作为必经程序建立起来，这说明规划都是公开的，制定和修改过程也都是公开的，并要经过公众讨论，领导要随意改变就比较难了。而经过公众广泛讨论的规划会更有权威性，实施起来也更容易得到支持。公众参与城市规划也是对城市规划本身的重大改革，这等于把公众参与的时间提前到作出规划决策时。

　　在国外，公众参与制定城市规划是法律的必经程序，重要环节都需要公众参与，公众参与过程都要向议会报告。在法国，如果政府要开发某一区域，要求政府向议会提交建议草案，其中必须有公众参与的意见，议会才能讨论。议会把目标确定下来以后，就成为政府下一步开发的法律依据，交给规划师设计。经过规划设计的方案也要反复采用公众参与形式，当议会批准规划以后，又成为下一步

开发商拆迁的法律依据。在英国，政府要开发一个地区，必须在规划前就如何做规划时的公众参与程序向议会提出报告。在我国，很多城市靠“经营城市”发展经济，程序上排除一部分人参与，结果也是把一部分人贫困化和边缘化。这样的发展将是缺乏可持续性的，而公众参与可以保证社会长治久安和社会公正。

　　目前修改后的《城市规划法》中，只对组织编制规划的机关要求公众参与，这远远不够。公众参与应作为规划编制和制定的指导原则和具体程序规定下来，公众参与是在整个城市规划的每一个阶段和每一个环节都应该做的事情，包括规划的决策，规划草案的制定和规划的批准等。修改草案应对规划的各个阶段的公众参与环节加以规定，并且明确公众参与是重要阶段的必经程序。公众参与的要素要求，规划必须有利益相关方发表意见的机会，利益相关方应有被告知权，规划要有信息透明性等。

　　在城市规划中进行公众参与，将使中国的城市发展走向人本、文明、健康和可持续性。　　

　　作者:蔡定剑 作者系中国政法大学教授

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