汪永晨：从国外为流域立法看规划环评

　　作者：汪永晨

　　与国外河流整个流域的环境协调管理相比，目前我国的河流管理被称为“八龙戏水”。这往往导致各建设规划部门从部门利益出发，较少考虑环境因素，规划制定随意。

　　在11月3日召开的“战略环评在中国”国际研讨会上，国家环保总局副局长潘岳透露，《规划环评条例》这部两年前就已经开始运作的立法，由于各部门严重的职能交叉与一些地方短平快的业绩观，目前尚不能很快出台(11月4日《新京报》)。

　　规划环评，是指对某个区域或某个行业的规划进行环境影响评价，分析整个区域和行业的环境容量，分析对环境的影响。1992年联合国环境与发展会议通过的《二十一世纪议程》指出，加强或发展流域统一管理的体制，已成为一个世界性的趋势和潮流。

　　近年来，许多国家通过修改立法，推行以流域为基本单元的管理。流域立法有多种形式，有的国家主要采取单一河流立法，如美国《田纳西流域管理局法案》，新西兰《怀卡托流域管理局法》等。法国、西班牙等国家是通过水法对流域管理作出统一规定。欧盟在2000年通过《欧盟水框架指令》，在其29个成员国与周边国家实施流域综合管理；澳大利亚于2000年开始实施新的《水法》，推进全国的流域综合规划工作。

　　与国外河流整个流域的环境协调管理相比，目前我国的河流管理被称为“八龙戏水”。这往往导致各建设规划部门从部门利益出发，较少考虑环境因素，规划制定随意。世界自然遗产“三江并流”的怒江、虎跳峡，环境影响评价还没有通过，就开始了电站的前期勘探。对江河的如此开发，致使在江河资源的可持续利用上，保持流域完整的生态功能上，出现了越来越多的问题，江河周边百姓的生命安全都面临挑战。

　　近年来，德国从对整个流域规划管理出发，在莱茵河流域投资170亿美元实施了“为河流让出空间”的行动。我国为规划环评立法之所以难，很大程度是因为规划环评所注重的是长期利益、全局利益，往往与“重审批轻规划”的部门利益和“短平快出业绩”的地方利益相冲突，致使一些地区和部门对这项工作不支持，并以种种理由逃避开展规划环评的责任。

　　对于国际河流，国外流域管理机构都将编制流域综合规划作为最核心的工作，通过流域综合规划对支流和地方的流域管理进行指导。例如1996年洪水之后，莱茵河流域编制完成了《莱茵河洪水防御计划》等规划。《欧盟水框架指令》的核心也是编制流域综合管理规划。而国际流域管理规划的内容，也由传统上比较注重工程与项目规划，转为更加注重目标的设定、重要领域的选择、优先区与优先行动的设定，而很少会涉及单个具体的工程项目计划。

　　在国外，利益相关方的参与是流域综合管理的基本要求，也是保障社会公平性的基本形式，包括增加决策的透明度，推动利益相关方的平等对话(包括所有水用户)。如澳大利亚的《水法》与《欧盟水框架指令》均对此方面作出了明确的规定。

　　潘岳曾表示，规划环评是战略环评的核心，战略环评又是

　　有专家指出，目前我国流域开发的规划布局由于条块分割等原因，使得流域上下游、左右岸和干支流发展难以统筹兼顾，造成了过度开发、无序开发和短期开发盛行的局面。如太湖由于流域人口密度过高、工业过于集中，其主要水污染物排放总量也明显超过了环境容量，今年5月终于暴发了蓝藻。

　　国际经验和国内实践证明，战略(规划)环评作为优化产业和区域发展布局、结构和规模的制度手段，是现阶段促进环境与发展综合决策，实现科学发展的最有力保障之一。环保部门的呼吁，是为了我们的生存环境，社会各界不能不为之努力。

　　□汪永晨(北京 记者)