张贵峰：减排达标离不开上下互动

　　作者：张贵峰

　　[新闻回放]　据《21世纪经济报道》11月24日报道:“哪个地市完不成减排任务,地市党政一把手就地免职。”国家环保总局总量控制办公室副主任赵华林日前转述某省的一名主要负责人的话对记者说。据悉,国务院已经批转了《“十一五”主要污染物总量减排考核办法》,将减排不达标跟政绩挂钩。“一票否决制”和“责任追究制”已经在文件的内容之列。另悉,与此次《考核办法》一同经国务院批准的还包括另外两个配套文件:《减排统计办法》和《减排监测办法》。三个文件构成了”十一五“期间主要污染物减排考核工作的“三大体系”。

　　毫无疑问,“一把手就地免职”的强硬措施,以及“三大体系”的严密构筑,显示了国家在环保问题上日趋坚定的决心和周密的部署。更重要的是,依据这样的体系和考核方案,最终的环保减排实施效果,将十分值得期待。这正如有关环保人士指出的:“三大体系,地方几乎找不到钻空子的办法。”“目前地方对付的办法,还没有想出来”———“要GDP还是COD(化学需氧量)?显然是地方政府一个两难选择。”

　　不过,在期待和赞赏之余,笔者以为,对于环保达标、节能减排,上述以“一级抓一级,一级考核一级”和“完不成减排任务,一把手就地免职”为主要方式的治理途径,即使非常必要且效果非凡,也未必就是事情的全部。换言之,对于减排治污,除了行政上的“自上而下”方式这一面之外,同时也应有“自下而上”、“上下互动”的另一面。

　　所以有此看法,首先是因为,在笔者看来,环保减排固然是行政治理的一项重要内容,但从根本上讲,其实也是整个社会治理的共同需要———其作为一个严重而紧迫的社会问题的最终集结,事实上是我们特定的对环境不友好、过度消耗资源

　　统计显示,我国平均每个家庭每年的二氧化碳排放量为2.7吨,以全国3.5亿个家庭计算,一年的排放总量便高达近10亿吨,而目前全国的二氧化碳排放总量约为50亿吨。这意味着,在我国的二氧化碳排放总量中,大约20%是直接由家庭通过具体的生活活动排放的。而如果我们能进一步考虑到,一切社会生产活动及其污染排放其实最终都是诉诸于具体家庭生活,以服务个人为目的的话,那么,个人“自下而上”参与之于推动环保节能工作的根本性作用,更是不言而喻。

　　再者,从公共行政、民主法治角度看,单纯的“自上而下”的“一把手就地免职”式治理途径,虽然直接痛快,但如果缺乏“自下而上”的配套,仍然也是不无缺憾乃至副作用的。因为就现代民主政治的本质而言,地方政府的行政行为及政绩评价,不能只取决于上级的督促考核,更依赖于当地内生的以民众权利为依托的问责制约机制。更不用说,一个地方的环境污染问题,当地民众才是直接现实的知情人和承载者,有着最迫切的环境治理需求。这正如此前媒体曾报道的———面对国家环保总局检查组,有地方“村民下跪请求督促地方政府切实解决问题”。

　　就此而言,在治污减排问题上,除了上级坚决强硬的“一把手就地免职”外,我们更希望看到这样的情形或场面:由于环境治理不利,地方政府领导不得不直接面对当地民众的问责———乃至引咎辞职、被地方人大依法罢免。果能如是,那么,我想,这将不会只是自然环境生态之幸,亦公共行政治理乃至社会民主法治生态之幸。