张千帆：后安岭选举婚变，还是一人一票好

　　作者：张千帆

　　如果村民代表会议所代表的是村子里的人而不是户，那么，村民代表就应该以村民而不是任何其他因素进行分配。在以“人”为本的主旋律下，村民代表的选举最好还是遵循民主社会所通行的“一人一票”原则。

　　据《新京报》12月7日报道，北京怀柔区汤河口镇后安岭村闹出了一件匪夷所思的新闻———近20户村民为了选举集体“闹离婚”。笔者以前听说过夫妻双方为了多争取一套福利分房而假离婚的，但是，为选举而离婚的事情却是破天荒第一回听说。不过千万别以为这些村民荒唐，他们这一招可是有自己的道理。后安岭村正在选村民代表，而《村民委员会组织法》第21条规定：“人数较多或者居住分散的村，可以推选产生村民代表，由村民委员会召集村民代表开会，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。”

　　如果按照“户”来分派村民代表名额，户数越多岂不是分摊到的代表名额也越多？因此，在村子里两派势均力敌的时候，村民们首先想到了“分户”(不离婚)，但是由于分户需要村委会盖章同意，而公章却仍然掌握在已被罢免三年的前村会计那里———这本身也是一个很有意思的问题，在此且不论。无奈之下，村民们才不得不诉诸离婚这个“绝招”来拉票。由此可见，村民不但不糊涂，而且很聪明。他们钻了《村民委员会组织法》的空子。

　　在《村民委员会组织法》所设定的村民自治框架中，村民代表会议是一项受到忽视的制度。当时设想村民自治主要是通过全体村民选举村委会来实现，重要事项则需要全体村民参加的“村民会议”批准。这种模式有点像古希腊城邦的直接民主制，适合诸如村落这类人数不多的小地区。但是直接民主运行成本很高，因而世界各国都离不开以议会为主体的间接民主模式。

　　近年来，有些国家的直接民主通过公民创制和复决等机制而有所复苏，但是显然不可能替代专职议会的作用。即使中国的行政村平均只有2000多人，但在自治实践过程中同样感到直接民主的不便。许多村民平时工作忙，甚至在外地打工，不可能前来参加村民会议；即便有时间参加会议，也未必对自家以外的村务感兴趣，或足够了解村务的细节以进行明智的表决，因而不可能有效监督和制约村委会的权力。

　　因此，尽管中国的村庄规模小，也同样需要一个常设性的议事组织。这就是“村民代表会议”的作用，区区“代表”二字，一下子将村民自治从直接民主转变成间接民主。但是在现行法律体系中，这个村级“议会”基本上是缺位的。村委会组织法只有一条规定了村民代表会议，而且只是作为“人数较多或者居住分散”等例外情形下的补救机构。大概由于立法者当时不够重视这个机构，以致规定了以户为单位分配村民代表的制度。正是这一规定被怀柔村民钻了空子，在选举前夕闹出了看似离奇的“离婚”故事。

　　如果村民代表会议是村民自治过程中的一项重要代议制度，那么就必须认真对待村民代表的选举。现代国家的议会选举无不遵循“一人一票”原则，因而是以人而不是户、区或任何其他指标作为计量单位。“一人一票”不仅意味着每一个选民都有一票也只有一票，而且要求每张选票都有同等的分量。如果像《村民委员会组织法》第21条规定的那样以户为单位分配村民代表，那么由于户有大小，每个家庭成员的选票分量就不平等了；家庭人越多，家庭成员个人的分量就相对越轻。这样就违反了1982年宪法第33条关于“公民在法律面前人人平等”的基本原则，也不符合第34条有关选举权和被选举权平等的规定。因此，要符合宪法平等原则，村民代表的选举也必须采用“一人一票”。

　　“一人一票”(one-person one-vote)是在美国1964年的“重划选区案”中正式得名的。事实上，那个案件和北京的选举离婚案有异曲同工之妙。该案背景是亚拉巴马州进行州的众议院选举，每个选区只能选举一名众议员。问题是半个多世纪以来，亚拉巴马的选区就没有重新划过，以致因为人口流动等因素出现了巨大差异，有的选区人口是其他选区的几十倍。联邦最高法院判决这种格局违反了宪法第十四修正案的平等保护原则，并要求各州按照新的人口统计重新划分选区，选区人口原则上不得相差20%以上。在判决意见中，首席大法官沃伦耐人寻味地指出：

　　“立法者代表人民，而非树木或田亩。立法者被选民所选举，而非农场、城市或经济利益。只要我们的政府仍然具有代议形式，且我们的立法机构仍然是人民直选并直接代表人民的政府工具，那么以自由和不受削弱的方式选举议员的权利就是我们政治体制的基石。”

　　同样的，如果村民代表会议所代表的是村子里的人而不是户，那么，村民代表就应该以村民而不是任何其他因素进行分配。在以“人”为本的主旋律下，村民代表的选举最好还是遵循民主社会所通行的“一人一票”原则。那样的话，至少村民不用为选票而“离婚”了。

　　作者系北京大学宪法学教授