张千帆：城市化不等于征地

　　作者：张千帆

　　中国的城市化必须和征地脱钩。但是，没有地方政府圈地的牵引，中国的城市化进程或许会缓慢一点，但也会理性、自然和正常得多。政府的作用在于审批，而审批不能和征收画等号。

　　《京华时报》日前报道，北京朝阳区常营乡的“拆迁乡长”高桂全最近因权钱交易落马。近年来，全国各地的征地和拆迁产生了大量社会冲突，相比之下，高桂全的犯罪数额和性质似乎都不算最严重的。有关部门对他的评价是“功多过少”，因为绝大部分最难做的拆迁工作是在他任期内完成的。在其任内，大部分村民换到了两三套住房及数十万元补贴，自愿离开了平房和土地，因而比起那些因补偿太低、不愿搬迁而遭到强制拆迁的农民要幸运得多。

　　不过常营乡还是发生了野蛮事件，一位六十岁的“钉子户”就在深夜遭遇了暴徒袭击，后来在高桂全的“协调”下迅速和乡政府达成拆迁协议，同时签下一份保证书，表示不再追究袭击事件的责任。这位拆迁户深信袭击事件的幕后主使就是高桂全，而有证据表明后者接受贿赂的时间和袭击时间完全吻合。在这位“拆迁乡长”的“协调”下，处于朝阳与通州交界的常营乡已经完全城市化，成为目前炙手可热的城市住宅区。

　　改革开放以来，中国社会的发展和进步基本上可以用“城市化”这个词来衡量。可以预料的是，对农民仍然占全部人口2/3的中国来说，城市化过程还将在今后几十年不断进行下去，直到大部分农民成为城市居民、他们所居住的农地成为城市土地为止。可以说，城市化就是中国现代化的代名词；虽然我们也开始重视“新农村建设”，但是中国要发展，归根结底还是得走城市化道路。然而，中国的城市化有一个根本的困惑，那就是它和政府征地绑在了一起。根据《土地管理法》等法律规定，农民或村集体是没有权利直接和开发商或城市居民交易，将农地变成建设用地或城市住宅的；最近，国务院也明确表示没有经过政府批准而出售的农村“小产权房”违法。农地要变成城市土地，必须首先经过政府征收，因而中国规模浩大的城市化似乎绕不过政府征地这一环。

　　这样一来，地方政府高兴了，因为征地是各级政府部门经手的，而目前还有待规范的征地过程将给他们带来巨大利润。即便按照现有的法律规定去做，许多农地的征地补偿额还是偏低，远未达到发达国家宪法所要求的按照“公平市价”计算的“公正补偿”标准。因此，地方政府可以低价买进、高价卖出，征地成为凭空生财之道，征地越多收入越高，买卖土地已经成为许多地方政府的主要财源。一点不奇怪的是，尽管中央三令五申严禁违法征地，但是各地的土地违法事件还是络绎不绝、屡禁不止。

　　在某种意义上，地方政府的“圈地”冲动带动了中国的城市化过程，但是这种城市化模式产生了巨大的社会代价。一方面，失地农民的基本利益得不到保障，土地纠纷引发的社会冲突此起彼伏；另一方面，大量廉价征收的“开发区”被搁置抛荒，极大浪费了中国很有限的耕地资源；最后，征地产生的大量利润流到地方政府那里，耗费在建造楼堂馆所、购买豪华公车或公款吃喝这些对于国计民生有害无益的消费上，甚至造就了为数众多的贪官。可以断定，只要地方政府的“圈地”冲动不减，那么保障农民利益和规范征地过程就只能是一个遥不可及的梦。

　　然而，城市化有必要和征地绑在一起吗？在土地私有化国家，这并不是一个问题，因为无论农村还是城市的大部分土地都是私有的，城市化过程并不改变土地所有权的性质，所改变的只是区划的边界和性质而已。这样，政府自然也就没有理由动辄征地了；加上宪法要求政府征地必须按照“公平市价”给予“公正补偿”，政府就更没有圈地冲动了。问题在于，中国实行土地公有制；不仅如此，1982年宪法还明确规定了城市和农村两套土地制度。正是这种城乡二元化遗留下来的土地双轨制约束了农村的发展，同时也混淆了城市化和政府征地这两种不同性质的过程———从农村集体所有制土地变为城市建设用地，似乎只有通过政府征地。但是即便如此，城市化和征地仍然不是一回事。

　　在此，有必要多问几个为什么。《土地管理法》之所以禁止农地直接交易，似乎主要是出于保护农民切身利益和保证全国18亿亩耕地“红线”等考虑。且假定这些目标都是正当和必要的，但实现这些目标是否必须得通过政府征地呢？目前，征地只是完成从农地变为非农用地的一道程序，而土地使用权的变更并不必然要求这道程序。譬如农民或开发商可以向法律规定的职权部门申请批准，交易获得批准后自动生效，土地使用权也跟着自动变更，而政府部门的作用仅限于规划、审批和登记。这种处理方式消除了城市和农村土地之间的绝对界限，允许土地使用权在自愿交易过程中直接变更，完全排除了多余的征地程序。要知道，政府的作用在于审批，而审批不能和征收画等号。

　　总之，中国的城市化必须和征地脱钩。人为增加征地这个环节，除了损害农民的正当权益、浪费宝贵的耕地资源、造就大批高桂全这样的贪官，别的作用似乎不多。没有地方政府圈地的牵引，中国的城市化进程或许会缓慢一点，但也会理性、自然和正常得多。

　　作者系北京大学宪法学教授