杨耕身：城管执法是如何变得进退失据的

　　作者：杨耕身

　　继湖北天门城管打人致死之后，1月13日新华社又报道郑州一起执法纠纷事件：1月2日，郑州市金水区行政执法局执法车在撵水果商贩的过程中，因过路的打工人员盖红旗挡了道并发生争吵，七八名执法队员追打盖红旗60多米远。而相对于这些城管滥权事件，另一起城管执法遭遇暴力抗法的事件也同样令人关注。1月13日《江南都市报》报道，江西新余市城管人员拆除占道的摊点时，被野蛮摊主持砖块砸伤头部。这位城管人员严格恪守执法要求，骂不还口、打不还手。但令人意外的是，见城管人员遭辱受伤血流不止，围观者反大声叫好，这“令队员们很痛心”。

　　城管打人，甚至打人致死，让公众感觉很受伤、很痛心。而城管被打，甚至被打致死，比如北京小贩崔英杰刺死城管副队长李志强，也同样是很让人痛心的。城管的执法行为终于到了这样的地步：暴力执法吧，越来越为社会、舆论所不容；非暴力执法吧，却可能招致暴力抗法。如果拿这种执法难局来印证舆论呼吁取消城管这种部门的建议，或是印证城管这种职业的声誉所面临的历史低点，无疑都是足够的。但是在另一方面，当一种权力行使开始变得无所适从、进退失据的时候，我们显然更有必要来反思这种权力运行的设计与机制了。

　　对于城管权力而言，舆论的反思大多集中于这些方面：一方面，出于城市管理的需要，城管被赋予了太多的行政权力，几乎成为一个权力的“巨无霸”；另一方面，城管这种行政执法权却并没有一部明确的法律来界定，相关的监督制约措施也并不足以对其进行制衡，而很多地方城管靠罚款养人的局面更难以改变。所有这些，都导致城管权力合法性基础遭受质疑，当然也更导致了诸多的暴力执法和暴力抗法事件的发生。

　　任何公权力都不会自动向善。在权力缺乏规制的情形之下，暴力就成为必然。此所以丛林社会何以以弱肉强食为法则。只有约束权力才能保障权利，此所以文明社会何以以依法行政为法则。因此在现代社会，正是虑及任何公权力只要有可能就会最大限度地扩展自身利益，进而危害他人和社会的利益，所以法治国家都对权力予以严格而科学的限定。而且只有把涉及公共权力的立法限制建立在人性恶的基础上，其所制定的执法规范，才能够最大限度约束人性之恶与公权嫁接这种糟糕情况的发生。通常所谓“好的制度使鬼变成人”，也在于此。

　　权力无规制之下，没有人会是受益者，也没有永远强大的一方。不论是天门事件中被城管打死的魏文华，还是北京事件中被打死的城管李志强，不论是暴力的执法还是暴力的抗法，实质都是同样一种制度缺陷的受害者与必然结果。我们看到，天门事件后，该市城管局纪检组长等4人已被刑拘，天门市城管局新任负责人已到任开展工作。但是我们能说，那些被刑拘或受到处分的城管人员，都是天生恶人吗？而在不改变城管权力无规制的局面下，新任负责人就一定会带来文明执法？试想，如果再次发生导致天门事件的垃圾填埋之争议，当该市相关部门或领导再次要求城管部门配合行动，该新任负责人到底配不配合？

　　当一些地方的城管部门成为众矢之的时，表明一种缺乏规制的公共权力，不仅陷公民于不利，同时也陷执法者于不义。这样的局面已经到了必须改变的时候。一方面，我们必须从法律精神的层面，从权力授予、监督、问责机制上，来完善城管这种权力的规制；另一方面，也是更重要的，必使一切权力都对公民权利保持敬畏，并向公民权利寻求正当性。权力不是拿来对抗公民权利的工具，然而无论是一些城市对流动摊贩的野蛮执法，还是天门事件中当地政府部门无所理会于公民的环境权利，并对公民权利粗暴，都表明一种权力正在失去其合法性基础。