童大焕：依照梯度权利破解户籍改革难题

　　作者：童大焕

　　《中国日报》1月23日报道说，国家发展和改革委员会建议中国在今后三到五年里，取消实行了半个多世纪的户口制度。主管户口问题的中国公安部到目前为止的官方立场则是，户籍制度不会取消，但户口迁移将继续放宽。

　　户籍改革之所以一直雷声大雨点小，主要原因有二：

　　一是一些人对户籍寄予了不切实际的幻想，比如通过这样的行政手段实现人口调控的目标。但事实上这是不可能的。城市化是一个经济发展的自然过程，决不能靠行政手段来推动或限制。既不可能通过撤并村镇或者户籍放开来实行城市化，也不可能通过户籍限制来控制“过度城市化”。如石家庄市实行户籍放开政策，预期增加人口30%，而实际上只增加了5%。相反的例子是北京、深圳等地，实行世界上最严厉的户籍准入制度，但并不妨碍占城市三分之一以上的非户籍人口在此安居乐业。并且，这些城市的人口增长靠的全是机械增长，即“外来人口”推动。

　　二是人们没有充分认识到户籍管制对于未来的危害性。这种危害性也表现在两个方面：一方面，是大量移民二代的平等受教育权，特别是高考权利得不到保障，导致占全国儿童总人数三分之一以上乃至近半的大量“流动儿童”和“留守儿童”成长中的心理问题和现实困境异常突出，他们的前途命运被边缘化，无异于中国的未来命运被直接送到了一个法治之外的轨道上。另一方面，是新移民的平等居住权利得不到保障，相当多收入和社会地位低下的进城农民成为“心无所居”的当代游民。诚如中国人民大学政治学系教授张鸣先生在《廉租房与黑社会》(《南方周末》1月24日)中所言：“目前珠三角地区日益猖獗的黑社会犯罪，在很大程度上，是源于没有解决进城农民的安居问题。其中，工作可以由市场来解决，但是住所和教育，则非有公共投入不可。目前的廉租房，还没有把进城农民纳入视野之中。但是，城市的居住问题，最大、最困难的，实际上是进城的农民。不要指望这些人还会回到农村，随着时间的推移，留在城里不走的人会越来越多，如果城市的管理者依然对他们不闻不问，那么，他们的第二代将会制造更大的麻烦。”

　　当然，户籍改革难以推动，还有现实的经济等因素，一些城市政府不愿意承担外来人口的住房、医疗等保障责任。但是，住房的问题已如前所述，至于医疗、养老等社会保障，主要由劳动者个人及企业承担，政府的承担责任其实并不大。

　　我并不期望中国的户籍制度一夜之间完全取消，那样有可能使社会治安、社会福利保障、高考等方面的管理，陷入措手不及之境。但是，根据公民权利保障的轻重急缓，制定一个“梯度权利顺序”，并以此作为户籍改革的蓝本，却是可能的而且必要的。我心中的“梯度权利顺序”如下：

　　第一位是儿童的受义务教育权利。不管走到哪里都必须立即无条件实现；

　　第二位是儿童就地高考的权利。只要其父母在当地工作生活一定年限、孩子在当地上学达到一定年限，孩子就有权利和当地户籍的孩子一样，平等参加当地高考。作为配套改革，公立大学的招生录取制度，应该按考生比例招生，同一所大学，在全国各省的比例应该大致相同。

　　第三位是新移民平等的政治权利。只要在当地工作生活达到一定年限，就拥有当地的选举权和被选举权。无代表则无权利，只有这样，才能保证新移民拥有正常、合法的、直接进入政治博弈的利益诉求通道。

　　第四位是享有平等的住房保障的权利。有恒产(恒居)者有恒心，关心新移民中的低收入群体，其实就是关心城市自己。

　　上述“四权”，属于当务之急的权利，其他的，如“三险一金”，大部分人已在工作中实现，少部分失业人员、个体工商户，则可以从长计议，徐徐图之。有了这些基本的、实质的权利保障，至于有没有一个户口本，或者用别的什么方式来取代户口本，事实上已经无关紧要。