选举权平等只是城乡平权第一步

　　社论

　　长期以来为人诟病的全国人大代表选举城乡不同比例的现象，有望改观。十届全国人大常委会建议本届全国人大常委会将《选举法》的修改列入2008年立法计划，其中一项重要内容就是逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表，甚至有可能一步实行城乡按相同人口比例选举人大代表。

　　全国人大代表选举中城乡不同比例由来已久。1953年的《选举法》将全国人大代表中农村与城市每一代表所代表的人口数的比例定为8：1，1995年，这个比例被修改为4：1。各个版本的《选举法》之所以如此规定，主要是为了在国家政治架构中突出“工人阶级”的领导地位，而工人阶级当然是生活在城市的。

　　但是，这样的规定显然不合乎公民一律平等的宪法原则，也不合乎公民选举权平等的政治原则。当然，世界各民主国家也都程度不等地存在着由于选取划分不合理导致不同地区民众投票的实际政治价值不等的现象。比如在美国，20世纪初中期，乡村选区选出的代表占全部代表的比例，就高于其选民在总选民中所占的比例。不过，明确地在《选举法》中定量规定城乡代表的比例，而且比例定得那么悬殊，却是相当罕见的。

　　因此，中国式选民投票价值不等，不仅仅是由于选区设计在技术上不合理，而且另有其根源在，那就是以户籍制度及其他众多制度所维系的严厉的城乡分割体制。建立这种体制的初衷是实现赶超式现代化，为此由城乡分割制度在城乡之间维持一种单向关系：城市随时可以汲取乡村资源，乡村却不得分享城市的资源。与此相适应的是整个治理结构由城市主导，城乡居民在几乎所有方面都不平等，其中就包括乡村选民的投票权价值低于城市选民。

　　现在，立法机构决定推动城乡选民选举权的平等，总算在城乡选民的政治平等方面迈出了一步。这也是现代民主政治最起码的要求，《选举法》在这方面进行修订是必要且紧迫的，没有任何理由将这一改革再拖延下去。

　　不过，对于乡村户籍人口来说，这样的变革恐怕是形式的意义多于实质的意义。除了乡村人口的选举权受到歧视之外，城乡不平等还有很多更为具体、复杂的政治、行政、财政等方面的制度安排来维系。比如，国家投资的基础设施建设多集中于城市，而绕开乡村；国家福利制度只覆盖城市人口等。直到今天，行政、财政等方面向城市倾斜的倾向依然十分明显。

　　人们可能会相信，实行城乡按相同人口比例选举人大代表，可以提高农民的政治地位。一旦各级人大中来自乡村的代表比例提高，就有可能扭转整个治理体系中的城市主导倾向，使政府更多地关注乡村，使立法有利于城乡平等，使政府在预算中拿出更多资源解决乡村的福利欠账。

　　但是，各级人大中乡村代表比例提高要收到人们期待的上述结果，需要两个基本前提：首先，各级人大在各级政府的治理过程中发挥决定性作用，具体地说就是，各级人大有效地控制本级行政，有效地控制本级政府的预算。其次，乡村户籍的人大代表具有出色的人大政治技能，能够洞察乡村民众的诉求，并在人大将这些诉求转化成法律、政策。假如能够做到这两点，那各级人大中乡村人大代表数量增加，就能够逐渐扭转长期存在且目前仍然十分严重的城乡失衡格局，但这两个前提目前并不充分具备。

　　因此，改变城乡居民权利、福利上的不平等，实现城乡均衡发展，还有很多事情要做，整个治理体系需要进行一系列制度变革，比如，废除城乡分割的户籍制度，人大真正有效地履行宪法赋予的权力。假如人大代表只是在人大会议上应景发言、提个空头意见，对立法、对政府掌握的资源的分配无法发挥决定作用，那么，在政治、行政、预算等领域中根深蒂固的城市主导倾向，就会继续区别对待城市人口与乡村人口，使其生活在不平等状态。

　　这一系列重大制度变革如何启动？显然正是需要全国人大深思熟虑并作出果断决策的问题。为此，社会各界尤其是全国人大代表，需要反思一些相当根本的问题：是否一定要在政治框架中对各个群体、阶层的政治地位区别对待？是否一定要由政府为不同群体、阶层安排出卷入现代化过程、享受其好处的先后次序，甚至让一个群体为另一个群体的现代化而暂时作出牺牲？

　　显然，让每个群体、阶层都享有平等的政治参与权、资源分享权，更合乎“共和”的精神。人大对城乡民众平等开放，至少在形式上进一步逼近了共和的理想。但实质性的平权措施，有待于一个负责任的人大更积极地履行自己的宪法职责。

　　来源：南方都市报