蔡永飞：农民对城市土地也拥有所有权

　　作者：蔡永飞　

　　根据宪法和法律规定，农民比城市居民拥有更多的土地所有权。如果这能在制度上落实，无疑可以增强农民对国家的认同，对生产资料社会主义公有制的认同，有利于统筹城乡全面协调发展，构建和谐的城乡关系。

　　农民对城市和农村土地均拥有所有权

　　迄今为止，学者们讨论农民的土地权利基本上局限于农民对于农村土地的权利，而事实上，农民还拥有城市土地的所有权。本文拟对此加以分析。

　　在我国，除了国家所有的土地以外均为农民集体所有。宪法第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山也属于集体所有”，就是说，这些土地只归农民集体所有，而不归全民所有。但这一问题本文不予讨论，本文所要讨论的是城市土地问题。

　　城市土地的所有权也是宪法第十条规定的：“城市的土地属于国家所有。”土地管理法第二条对此作出了具体阐述：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。”物权法第四十五条规定：“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。国有财产由国务院代表国家行使所有权”。第四十七条规定：“城市的土地，属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，属于国家所有。”

　　这里的“国家所有”即“全民所有”，而所谓“全民”即全中国(包括港澳台)的城市居民和农村居民，城市土地当然就不仅仅是城市居民所有，而且也为农民所有。法律规定“全民所有即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”，表明国务院只是国家所有土地的全民所有人的代表人或受托人，而不是所有者本人，“国家所有”不是政府所有，国务院所代表、所受托的人，是“全民”，即城市居民和农村居民，而不仅仅是城市居民。

　　根据宪法和有关法律的规定，本文认为，农民比城市居民拥有了更多的土地所有权：城市居民仅仅对全民所有的城市土地拥有所有权，或者说，城市居民仅仅是委托政府行使对城市土地所有权的委托人，而农民则不仅对于农村土地拥有所有权，而且对城市土地也拥有所有权。

　　确认和保障农民对城市土地所有权的政治意义

　　在市场经济条件下，作为一种稀缺资源，城市土地的价值和价格在不断上升，城市土地作为一种国有财产日益成为巨大的财富。确认和保障农民对于这一财富的所有者地位具有极为重要的政治意义。

　　第一，有利于增强农民的国家主人的意识、强化农民的国家认同。农民身在农村，却也对城市土地拥有所有权，并且这是法律所明确规定的，这是社会主义国家凝聚和团结农民的一种政治优越性。如果能从理论和具体制度上确认并保障农民作为城市土地所有者的权利，对于农民形成更强的国家认同无疑是十分切实的途径。如果说提升农民的国家认同不仅仅是增强执政党合法性基础的重要举措，是维护社会政治稳定的需要，也是国家制度建设、完成中国从传统社会向现代社会转型的关键所在，那么，兑现宪法和法律赋予农民对城市土地的所有权，则是现阶段加强社会主义国家制度建设的一个重要环节。如果国家能够在这个问题上走出实质性的步骤，那么不仅本身是社会主义国家制度建设的重大进展，对提升国家对于农民的凝聚力和号召力将产生震撼性的影响。