王琳：地方立法权乃治权之矛而非行政之剑

　　作者：王琳

　　和往年一样，今年“两会”依然有很多来自地方的代表和委员，在会上释放地方的声音。宁波委员提请批准宁波为新的城乡统筹试验区，辽宁代表则认为将以沈阳为中心的周边城市群建设为国家综合配套改革试验区，更符合“振兴东北”的战略，而海南代表则提出了更特更强的“自由贸易区”设想。相比之下，以佛山市长陈云贤代表牵头提出的一份倒还较为平和与理性。他们向全国人大提请的是要将佛山列为“较大的市”，为经济总量巨大的佛山争取地方立法权。(昨日《新京报》、《南方都市报》等)

　　从程序上看，这些议案或提案在很大程度上并不具有实质意涵。全国人大是最高权力机关，其主要任务是审议一府两院工作报告、选举国家领导人及决议其他有关全局的国家大事。作为代议机关的人大从未批准过任何一个“试验区”，也未认定过“较大的市”。正常的报批程序本应是向国务院提出，之所以这些来自地方的代表要“曲线提请”，多半是想借助于全国人大的转办机制，借民意机关来向有关政府部门施加一些影响而已。

　　这其中最有意思的莫过于佛山的议案，他们所要争取的“较大的市”其实只是一个法律概念，而非经济概念，与政策支持和资金支持都靠不上边。当然，经济实力雄厚的佛山也并不需要国家的资金支持，他们看中法律赋予“较大的市”的“地方立法权”。根据《立法法》，“较大的市”的人大及其常委会可根据本地的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省(区)的地方性法规相抵触的前提下制定地方性法规，报省(自治区)人大常委会批准后施行；其政府可以根据法律、法规和地方性法规，制定规章。

　　据报道，佛山筹备此次城市升格已逾五年，可谓处心积虑。而当地行政官员对志在必得的“地方立法权”的认识，在很大程度上还停留在“以立法推动地方经济发展”上。正如我们所知，法治的核心本在治权，实不在或至少主要不在经济发展。地方立法也并非地方政府的治理工具，而理应成为地方人大制约地方政府、规范地方行政的利器。于今日之中国而言，经济领域内的创新难度较大，即便对地方特色城市而言，亦是如此。地方立法权虽有一定的自主权，却也必须在宪法和法律范围内寻找空间。地方立法的广阔空间，其实就在规范行政权。

　　法谚有云，“无法律则无行政”，政府必须严守公共权力行使的边界，决不允许有任何的专横与恣意。在政府职能的行使上，通过立法实现从权力导向向规则导向转型，才是一个法治城市的意义之所在。也惟有如此，城市的长远发展才不会因地方领导的更替而大起大落，城市的特色经济才会在法治的保障下健康而稳定。只是，应然层面上的这样一种“地方立法权”，会是地方政府正努力推动城市升格的期许吗？

　　□王琳(海南 学者)