鄢烈山：为行政程序立法要确保三公原则

　　作者：鄢烈山

　　以行政程序规约行政权力，以“三公”保证人民群众的参与权，为的是实现科学发展和社会和谐。涉及城市功能区划、众多企业和群众利益的决策，要经过严格的行政决策程序，就是单项的行政事业收费、一般的行政处罚，也都要符合法定的行政程序。

　　“网上问总理”，“给代表委员捎个信”，“全国政协委员提前公布提案草案征网友意见”，全国政协委员的姓名、具体职务、住处等资料全部公之于众，广东省委书记欢迎大家“拍砖”并承诺要对《岭南十拍》的首拍“十一问”一一作答，全国人大代表王全杰第三次提出关于建立官员财产公示制度的议案，网友关注“听证会民众代表要过半”……

　　这些“两会”信息表明，中国公民持有相当强烈的参政议政热情，良性的民意代表与民众互动、官民互动正在形成；显然，其中最重要的政治诉求，就是公共生活的公开、公共决策的公平、公共权力的公正。用温家宝总理的话说，社会主义民主归根结底是让人民当家做主，就是要创造一种条件，让人民监督和批评政府；就是要在平等、公正和自由的环境下，让每一个人都得到全面的发展；就是要实行依法治国，完善法制，建设法治国家。

　　3月4日新华社公布了中共十七届二次全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》。一般解读关心的是加快政府职能转变、推进政府机构改革、加强依法行政和制度建设三个部分，特别关注政府决策权、执行权和监督权三权相互制约的要求。而我更关注的是，“深化行政管理体制改革的重要性和紧迫性”，“深化行政管理体制改革的指导思想、基本原则和总体目标”。理由很简单，如果对“进一步消除体制性障碍，切实解决经济社会发展中的突出矛盾和问题”没有紧迫感，对行政体制改革没有明晰的总体思路，深化改革的具体措施就不可能到位。

　　在我看来，按照建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的要求，实现三个“根本转变”，当前要做的最紧迫的一件事，就是为行政程序立法，规范和约束公共权力的行使。有必要说明，这里所说的“政府”应该是广义的，而非单指党委、政府、人大、政协“四套班子”之一的行政机关。因此，所谓政府职能转变绝不是政府部门一家的事。

　　实现政府职能“向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变”，绝不是一件容易的事。有些官员理解的“创造良好发展环境”，不是靠民主法治公平正义给当地人和投资者稳定的预期、自由平等竞争的社会环境，焕发人们的创新与创业热情，推动科学发展；他们仍然停留在GDP崇拜的年头，以追求经济发展速度为硬道理，以“招商引资”为第一政务和政绩。

　　以眼下的新任昆明市委书记仇和的施政为例，他的作为极可能没有不惜搞特惠特权、不惜牺牲公平、不惜牺牲环境那么偏颇和不堪，但说依然是他在江苏省宿迁市主政时的施政模式和“铁腕”风格，则大体是不错的。据报道，他甫一到任，就确立了“招商引资”作为第一“政纲”，指标已逐级分解下达，还将成立35个招商局，辅以高额奖惩，令所属官员分赴沿海各地；并放出狠话，“谁砸昆明的牌子，就砸谁的饭碗！”且不论这样的昆明城市功能定位对不对，滇池还能承受多少“招商引资”的污染，只问，他的行政决策经过昆明市民的同意吗？政府的职能还是当“经营城市”的大老板吗？设立众多招商机构符合政府组织机构及人员编制科学化、规范化、法制化的要求吗？

　　如果还用有作为的“能员”总比乱作为的贪官和不作为的庸官好之类的理由，来为一些官员辩解，显然是很不适宜的，因为这与服务政府、责任政府、法治政府的理念格格不入，与政府职能转变、行政体制改革的要求也不符。那种不民主不依法的行政模式，历史教训还不深刻吗？

　　以行政程序规约行政权力，以“三公”保证人民群众的参与权，为的是实现科学发展和社会和谐。不仅像PX项目、成片征地拆迁、出事后是否全行业停产整顿、禁止摩托车或电动自行车、禁止养猪这类涉及城市功能区划、众多企业和群众利益的决策，要经过严格的行政决策程序，就是单项的行政事业收费、一般的行政处罚，也都要符合法定的行政程序。只有这样，才能改变行政人员权责不对称的局面，保证“执政为民”。

　　写完此文，看到3月3日出版的《中国新闻周刊》，高兴地读到《行政程序法在湖南试水》的报道，说《湖南省行政程序规定》预计在全国“两会”之后即可通过实施。全国行政法学会会长应松年教授说，行政程序法是行政法体系的基本法，它遵循公开、参与、高效便民、信赖保护四大原则；在日本被称为透明法、透明模式，由于限制公权滥用，立法长达30年之久，因为“总务省总能找到不同意的理由”来拖延。10年前，应松年作为全国人大内务司法委员会委员，就与他的团队开始起草我国的行政程序法……现在它能在湖南“试水”可以视作一个好兆头吧？

　　我期待全国人大代表在这次大会的议案截止日前，联名提出关于行政程序法立法的议案。

　　鄢烈山 作者系南方报业集团高级编辑